俞榮新
“計劃單列市”的全稱為“國家社會與經濟發展計劃單列市”，即是在行政建制不變的情況下，省轄市在國家計劃中列入戶頭並賦予這些城市相當於省一級的經濟管理權限。計劃單列，按照字面上的理解，意為在計劃經濟體制下，國家針對特定地區在進行生產、資源分配以及產品消費等各方面的計劃時，打破原有的行政隸屬關系，對其單列戶頭，分配調撥計劃指標。由於國家固有分配調撥的直接對象單位，都面向省一級的行政區（省、自治區、直轄市），那麼能夠讓國家在省級行政區之下給予單列的對象單位一般就是地級市，由此，“計劃單列市”的稱謂才應運而生。
20世紀50年代的第一次計劃單列
1949年10月1日，新中國成立后，全國共設有12個中央直轄市，即北京、天津、上海、南京、武漢、西安、重慶、廣州、沈陽、鞍山、撫順、本溪。這些直轄市除北京、天津外，皆由各大行政區代管。1950年10月，增設旅大為中央直轄市。1952年11月，南京降格為江蘇省省轄市。1953年7月，長春與哈爾濱升格為中央直轄市。至此，全國一共有14個中央直轄市。
1954年6月19日，中央人民政府委員會第三十二次會議通過《關於撤銷大區一級行政機構和合並若干省、市建制的決定》。據此，6個大區行政機構撤銷，北京、上海、天津仍為中央直轄市，其余11個直轄市均並入鄰近省降格為省轄市。其后，鑒於原各大行政區政治、經濟中心的沈陽、武漢、廣州、重慶、西安等大城市在經濟、政治上的特殊地位，國家對其在改為省轄市后“政治、經濟待遇不變”，實行國家計劃單列體制，時間為1954年到1958年。
1958年9月24日，中共中央、國務院發布《關於改進計劃管理體制的規定》，實行“專業部門和地區相結合”，以地區為主的計劃管理體制。所講的“地區”實際是指省級行政區，因此取消了各計劃單列市在國家計劃中單列的戶頭，改為各項計劃均由所在省統籌安排的省轄市計劃體制，從1959年開始實行。
第一次計劃單列時期，全國經濟、計劃管理格局是以中央為主，各計劃單列市的計劃管理接受中央和所在省的雙重領導。作為省轄大市，各計劃單列市的計劃仍然直接納入全國綜合平衡，實行中央、省、市、縣（區）四級計劃，但以中央和市的計劃為主。計劃管理按中央主管部，省廳、局—中央直屬單位、省屬單位和國家計委—省計委—市計委—縣（區）計委兩個系統進行。各計劃單列市主要工業企業仍然隸屬於中央各部，市管一部分中、小企業，所在省基本上不具體管理工業。這一期間，商業、物資的大區一級供應站仍然設在市。市作為省級計劃單位參加全國計劃會議和全國性的各種業務會議。國家下達計劃採取“先一后二”辦法，即把所在省作為一個計劃單位列出后，再把市的計劃從所在省單列出來，直接下達到市。但市在計劃管理職權上享有省轄市的權限，具體表現為：編制本地區國民經濟綜合年度計劃和長期計劃，制定本地區經濟、科技、社會發展措施計劃﹔檢查本地區計劃執行情況﹔保証中央直屬企業的生產需要並協助其完成國家計劃﹔指導本地區的計劃工作﹔等等。
第一次計劃單列，各計劃單列市的計劃得以納入全國綜合平衡，在所在省的計劃中單獨列出，市作為省級計劃單位參加全國計劃會議和全國性的各種業務會議，體現了各計劃單列市在經濟、政治上的特殊地位。同時，加強了中央政府集中統一的計劃管理，使各計劃單列市能夠繼續發揮老工業基地作用，以便集中資源支持以156項重點建設項目為核心的“一五”計劃實施。
20世紀60年代的第二次計劃單列
20世紀60年代初，針對“大躍進”中“一放就亂”的問題，中央開始重新加強集中統一，釆取了上收企業、各級計劃“一本賬”、上收基本建設項目審批權、擴大統配物資品種等措施，計劃管理不再“以地區為主”，再度實行“以中央為主”。為加強對城市的集中統一管理和解決當時城市經濟生活的突出矛盾，1962年9月，中共中央和國務院召開全國第一次城市工作會議。1963年10月，又召開全國第二次城市工作會議。根據這兩次會議精神，中共中央和國務院決定恢復一批省轄大城市的計劃單列。天津市因在1958年並入河北省由直轄市降格為省會所在的省轄市，開初也納入計劃單列序列，后因1967年1月恢復直轄巿地位而退出計劃單列。從1964年到1968年實際施行的第二次城市計劃單列，共有沈陽、武漢、廣州、重慶、西安、哈爾濱6個省轄大城市。這次單列僅僅實行了3年多時間，到1967年“文化大革命”開始不久后被取消。
第二次計劃單列時期，各計劃單列市的計劃管理接受中央和所在省的雙重領導，但以省領導為主，實行中央、省、市、縣（區）四級計劃。計劃仍然按中央主管部，省廳、局—中央直屬單位、省屬單位和國家計委—省計委—市計委—縣（區）計委兩個系統編制和下達。但是，國家只是對各計劃單列市的工業生產、基本建設和更新改造資金、主要商品分配、主要物資調撥、外貿進出口、財政收支、職工人數和工資總額、大專畢業生分配等8種計劃實行單列，經濟社會各種事業發展許多方面的計劃仍由所在省統籌安排。同時給予了兩項針對性很強的配套政策：一是市屬國企的折舊費不再上繳財政，全部留給企業，另對每個計劃單列市核定一筆“固定資產更新改造專項資金”，由市具體安排用於企業設備更新和技術改造，資金來源是新建中央部屬企業上交中央財政未使用的折舊費。二是國家計委對18個非工業部門基本建設投資給計劃單列市核定年度計劃投資總額，所需資金納入財政支出計劃，具體項目由市自主安排。與第一次城市計劃單列相比，第二次城市計劃單列雖然仍屬於傳統計劃經濟體制的局部調整，但對省轄大城市經濟恢復和發展的實際意義更大，積極作用較為明顯。
第二次城市計劃單列還不是全面、徹底的計劃單列，各計劃單列巿在經濟、科技和社會事業領域有多項計劃沒有直接納入國家計劃，仍由所在省按省轄市地位來安排。即使是直接納入國家計劃安排的8項主要計劃，指標確定和資源分配沿用“先一后二”的做法。城市經濟、社會管理的自主權仍然明顯不足，擴大企業自主權、培育市場主體更未提上議程。
20世紀80年代的第三次計劃單列
黨的十一屆三中全會以后，以家庭聯產承包責任制為核心的農村經濟體制改革取得了巨大的成功，使中央得以順利著手進行城市經濟體制改革，進而選擇了城市計劃單列作為其突破口。之所以如此，一是因為當時城市經濟體制改革剛剛起步，受認識和實踐的局限，我們還難以找到一種新的理想的辦法，而計劃單列在我國歷史上曾經試行且行之有效，有現成的經驗。二是因為從計劃管理體制改革入手，抓住了整個經濟管理體制改革的核心。對中心城市計劃單列，實質上是全面提高它們在宏觀經濟管理中的地位。三是因為城市管理體制牽涉到從微觀到宏觀的各個方面，其改革影響甚大，在政治經濟體制尚未根本變動以前採取計劃單列的辦法所產生的社會震動很小。
1983年2月8日，中共中央、國務院發出省軍級文件《中共中央、國務院批准四川省委、省人民政府〈關於在重慶市進行經濟體制綜合改革試點意見的報告〉》，決定對重慶市實行第三次計劃單列，賦予省級經濟管理權限。有學者認為，計劃單列使重慶市成為了“行政上的省轄市，經濟上的直轄市”。重慶計劃單列絕對不僅僅是簡單的經濟管理權限的擴大，更是對舊有體制的一次重大突破，即按照經濟功能考慮行政權限的設置。
自重慶市被批准為計劃單列市一年多后，1984年5月21日、7月11日和7月13日，國務院辦公廳分別批准了武漢市、沈陽市與大連市進行經濟體制綜合改革試點的請示報告，分別賦予三市省級經濟管理權限。1984年7月18日，國家計劃委員會發出《關於重慶市、武漢市、沈陽市、大連市計劃單列的通知》，進一步明確了以上四市的計劃單列市地位。
此門一開，不少城市聞風而動，紛紛要求計劃單列。1984年10月5日，國務院批轉了國家計劃委員會、國家經濟體制改革委員會《關於對一些城市要求在國家計劃中單列戶頭處理意見的報告》，隻同意報告提出的對“六十年代初期曾實行過計劃單列的哈爾濱、廣州、西安三個省會城市恢復計劃單列，並賦予其相當於省一級經濟管理權限”，同時同意報告中提出的“少數經濟地位特別重要的大城市實行計劃單列，對於促進城市經濟體制改革，發揮中心城市的作用是有好處的，但計劃單列的城市不宜太多……今后其他城市一律不再實行計劃單列”。這樣在其后的兩年時間裡，全國共有7個計劃單列市。
1984年10月20日，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關於經濟體制改革的決定》，提出“加快以城市為重點的整個經濟體制改革的步伐”，強調“要充分發揮城市的中心作用，逐步形成以城市特別是大、中城市為依托的，不同規模的，開放式、網絡型的經濟區”，標志著城市經濟體制改革的大幕全面拉開。
隨著城市經濟體制改革的逐步深入，又有城市要求計劃單列。1986年10月15日，國務院在《關於對青島市實行計劃單列的批復》中同意青島市實行計劃單列，打破了“其他城市一律不再實行計劃單列”的限制。隨后，跟風行動再起。1987年2月24日、1988年4月18日和10月3日，國務院又分別批復同意寧波市、廈門市和深圳市實行計劃單列。最后一次批准城市計劃單列是1989年2月11日，國務院在《關於南京、成都、長春三市在國家計劃中實行單列的批復》中同意對這三個省會城市實行計劃單列，同時要求：“江蘇、四川和吉林省人民政府要繼續加強對三市的領導，妥善處理省市之間的關系﹔不要因實行計劃單列使國家的財政收入減少﹔三市也不要因之搞機構升格、增加編制。”顯然，中央似乎已經覺察到了一些城市在計劃單列后產生的負面影響，對新批准的省會城市的計劃單列提出了新的要求。至此，中國的計劃單列市達到頂峰，共有14個。
20世紀90年代計劃單列市的調整
雖然城市計劃單列在城市經濟體制改革中起到了一定的積極作用，但同時也帶來了一些負面影響，越來越多的學者認識到：計劃單列是城市經濟體制改革初期出台的一項改革措施。這項改革的理論准備不足，本身不完善，加之客觀條件的制約和改革不配套，因而這種形式不是經濟組織系統的目標模式，而只是新舊體制交替中的一種過渡形式。
1992年初，鄧小平發表南方講話，創造性地提出了社會主義市場經濟理論。10月，建立社會主義市場經濟理論被寫入黨的十四大報告。1993年3月，八屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，將《中華人民共和國憲法》第15條“國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟。國家通過經濟計劃的綜合平衡和市場調節的輔助作用，保証國民經濟按比例地協調發展”，“禁止任何組織和個人擾亂社會經濟秩序，破壞國家經濟計劃”修改為：“國家實行社會主義市場經濟。”“國家加強經濟立法，完善宏觀調控。”“國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序。”這意味著，計劃單列市賴以存在的計劃經濟體制即將讓位，計劃單列市面臨新一輪的調整與變革。
1993年7月2日，中共中央發出通知，印發《關於黨政機構改革的方案》和《關於黨政機構改革方案的實施意見》。《方案》規定，除重慶、深圳、大連、青島、寧波、廈門仍保留計劃單列市外，其余省會城市不再實行計劃單列。這既是建立社會主義市場經濟體制的大勢所趨，也是中央為了在省會城市維護省政府權威和保持地方政治平穩過渡的需要。據此，全國計劃單列市由14個減少為6個。1994年2月25日，中央機構編制委員會“中編[1994]1號文件”將原14個計劃單列市加上杭州、濟南，共16個城市確定為副省級市。5月，中央機構編制委員會第六次會議認為：“將計劃單列市確定為副省級市，加強了省級機構統籌規劃和協調的地位和作用，減少了省與計劃單列市之間因權限劃分不清引起的矛盾和扯皮。副省級市中仍實行計劃單列的，按照有關規定繼續享受原有的管理權限﹔不再實行計劃單列的，原來中央賦予的權限原則上暫不改變﹔對原來不是計劃單列的，其權限需要調整變動的，由所在省和中央有關部門協商后確定。”可以說，在社會主義市場經濟體制下，由計劃單列市向副省級市過渡，通過提高城市的行政級別，進一步消解市與省之間矛盾，有利於加快中心城市自身的經濟與社會發展，有利於更好地發揮中心城市的宏觀調控作用，有利於更好地發揮中心城市對周邊地區經濟發展的帶動作用。
1997年6月18日，重慶升格為直轄市，計劃單列市地位自動取消。余下的5個計劃單列市——大連、青島、寧波、廈門、深圳，多年來沒有任何變動，它們的計劃單列市地位一直延續至今。
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