建國以來,黨中央召開的一些會議曾多次提到法治建設問題。這其中有四次具有標志性意義。
第一次是在1956年黨的八大提出的,內容主要有兩點:一是由於農業、工商業和手工業生產資料所有制三大改造的實現,社會主義革命已經基本上完成,國家的主要任務已經由解放生產力變為保護和發展生產力,因而必須加強人民民主法制,鞏固社會主義建設秩序。逐步地、系統地制定完備的法律。二是強調一切國家機關和國家工作人員必須嚴格遵守國家法律。
第二次是在1978年年底召開的黨的十一屆三中全會提出的,內容主要有兩點:一是提出黨的工作中心要由階級斗爭為綱轉變為經濟建設為中心,與之相應的是,強調必須加強法制,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威,“不因領導人的改變而改變,不因領導人看法和注意力的改變而改變”。二是提出社會主義法治建設的“十六字”方針,即:“有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究。”
第三次是1997年黨的十五大。內容主要有七點:一是把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略﹔二是在實施依法治國基本方略中,要把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來,保証黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用﹔三是到2010年形成有中國特色社會主義法律體系﹔四是政府機關都必須依法行政,實行執法責任制和評議考核制﹔五是推進司法改革,從制度上保証司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權,建立冤案、錯案責任追究制度﹔六是深入開展普法教育,著重提高領導干部的法制觀念和依法辦事能力﹔七是法制建設同精神文明建設必須同步推進。
第四次就是剛剛結束的黨的十八屆四中全會,對全面推進依法治國作出了全面部署。內容主要有三點:一是提出堅持和拓展中國特色社會主義法治道路﹔二是提出全面推進依法治國的總目標和工作部署﹔三是提出推進依法治國的重點任務是著力推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法、加強法治隊伍建設、推進法治領域改革等。
一般說來,一種社會形態下的國家會經歷建立、建設和管理三個時期,法治相應經過革命型法治(為奪取政權服務)、建設型法治(為鞏固政權立法)和管理型法治(依法管理政權和社會)三個階段。這四次會議講法治,第一次主要解決由新民主主義時期的革命法治向社會主義建設時期的建設型法治的轉變問題,立法是主要任務﹔第二次主要解決由所謂無產階級專政下繼續革命的極左法治(如“公安六條”)向社會主義改革開放時期的建設性法治的轉變,主要任務依然是立法﹔第三次主要解決由計劃經濟條件下的建設型法治向市場經濟體制下的建設型法治的轉變﹔這一次是市場經濟建設型法治向管理型法治轉變的開始,因為2010年法律體系已經建立,現在主要任務是實施。
我覺得,這次提出要全面推進依法治國的起因是:一是怎樣總結過去社會主義國家在法治問題上犯過的“左”和“右”兩方面的歷史經驗教訓,把握今天依法治國的正確方向?“左”的教訓是階級斗爭擴大化,嚴重違反社會主義民主法治,造成大規模冤假錯案﹔“右”的教訓是改變社會主義方向,實行全盤西化,造成國家分裂、社會動蕩。因此,不搞法治不行,亂搞法治也不行。隻有把堅持黨的領導、人民民主和依法治國有機結合才是正確方向。
二是怎樣跳出發展中國家政治發展的陷阱(如民主陷阱)和經濟發展的陷阱(如收入分配、城市化、資本賬戶、產業升級、社會服務滯后等),用法治保障全面建成小康社會和全面深化改革?中國屬於發展中國家,但同時還是一個從計劃經濟向市場經濟轉變的國家,因此面臨的問題比其他發展中國家所遇到“陷阱”還要多、還要復雜,解決這些問題最穩妥的辦法是法治。因為法治系統通過立法環節容易使改革方案凝聚共識,通過執法和司法環節容易使改革措施落實有力,通過守法環節容易使改革成果持久顯現。
三是怎樣避免像上個世紀40年代蔣經國在上海70天打老虎那樣的運動式反腐或選擇性反腐,而實現反腐常態化?眾所周知,建立不敢腐、不能腐、不必腐、不想腐的完整穩定的反腐敗體制機制,要靠法治。這已被古今中外的反腐實踐所証實。黨堅持從嚴治黨,堅持法律面前人人平等的原則和保証檢察院依法獨立行使檢察權和法院依法獨立行使審判權,就可以“老虎、蒼蠅一起打”,防止運動式反腐和選擇式反腐。
這次全會通過的決定,是黨的歷史上第一個加強法治建設的專門決定。與以往相比,其最大特點就是全面且有重點地推進依法治國。因為它要在2010年建立了社會主義法律體系的基礎上,進一步建設中國特色社會主義法治體系,這是前所未有的事情。“全面”體現在其內容涉及內政國防外交、治黨治國治軍等,“重點”是如何堅持和拓展中國特色社會主義法治道路。
(郝鐵川 作者系上海市文史研究館館長、華東政法大學博導)
