多黨合作和政治協商基本政治制度確立過程中的二三事

1989年我在中央統戰部工作期間，參與了《中共中央關於堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（以下簡稱《意見》）的起草工作。這個《意見》首次提出了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度，中國共產黨是執政黨、各民主黨派是參政黨，以及各民主黨派和無黨派人士參政的具體途徑等，可以說具有裡程碑意義。

這個文件是1989年底中共中央正式頒布的。其研究起草，是根據鄧小平同志1989年1月在一份民主黨派成員所提建議上批示，要求組織一個專門小組“專門擬定民主黨派成員參政和履行監督職責的方案”開始的，歷時一年才完成，許多事情至今記憶猶新，其中有些情況多年來很少有人提及，而了解這些情況，不僅有益於弄清這個《意見》出台的歷史背景，也有益於深入理解和把握中央在這個文件中一些重大決策的成因、內涵和意義。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度，是根據鄧小平同志的意見指示加以明確的

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度，是這個《意見》首次明確提出的一個重大論斷。此前，關於我國政黨制度的一般提法是“中國共產黨領導下的多黨合作制”。應當說，這個重大論斷是我們黨總結歷史經驗，適應改革實踐和時代需要，綜合各種情況作出的。但當時起草文件提出這個論斷的直接依據，則是根據1987年鄧小平同志在審閱修改十三大報告時提出的一條重要意見。

十三大召開期間，我在中央統戰部研究所工作（這個研究所是1985年經中共中央書記處批准成立的，1988年又並入中央統戰部研究室）。記得當時參與十三大報告稿起草工作的鄭必堅同志有一天到統戰部來商量一些事情，據他講十三大報告定稿前曾送鄧小平同志審閱，小平同志對報告稿很贊賞，特別是對報告稿概括的社會主義初級階段理論和“一個中心、兩個基本點”的黨的基本路線給予了充分肯定，但他也用筆對報告稿中少數幾個地方作了修改，其中一處修改就是在原報告稿講“歷史性成就”內容中的“共產黨領導下的多黨合作制度”的“多黨合作”后，加上了“和協商”三個字。而且，小平同志還強調說，十三大報告在“關於政治體制改革”一部分中寫的“人民代表大會制度，共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，按照民主集中制的原則辦事，是我們的特點和優勢，決不能丟掉這些特點和優勢”。這是作為我國的基本政治制度來講的，必須長期堅持不能動搖（這裡報告用了“多黨合作和政治協商制度”這樣規范的表述，而在報告前面“歷史性成就”的有關內容中，仍保留了小平同志修改的“共產黨領導下的多黨合作和協商制度”）。

后來，在研究起草《中共中央關於堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見稿》過程中，起草組就是根據鄧小平同志的這個意見，在文件中寫入了“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度”。

值得注意的是，改革開放以來，鄧小平同志在提到我國政黨制度的多次談話中，也用過中國共產黨領導下的多黨合作制的表述。1979年他就提出：“在中國共產黨的領導下，實行多黨派的合作，這是我國具體歷史條件和現實條件所決定的，也是我國政治制度中的一個特點和優點。”

1986年他又提出，要把完善中國共產黨領導下的多黨派合作的政治制度作為改革的一項重要內容。那麼，為什麼他在審定十三大報告稿中要專門加上“和協商”三個字呢？我理解，曾經擔任過第五屆全國政協主席的鄧小平同志的這個修改增加，有著重要的新含義。其中的新含義，一個是進一步表明了我國政黨制度不同於西方多黨制的運行機制和特點，即我國各民主黨派作用的發揮和政黨關系的協調，主要是通過協商合作的方式而不是競爭選舉的方式來進行，政治協商是實現黨的領導和多黨合作的重要途徑﹔再一個就是把不僅有各黨派團體，還有各界代表人士參加的人民政協包括了進來。中國共產黨領導開展的政治協商有兩種基本方式，一種是中國共產黨同各民主黨派的政治協商，一種是中國共產黨在人民政協同各民主黨派和各界代表人士的協商。

在這個《意見》中就專門有一部分關於發揮人民政協作用的內容，並首次明確提出：“人民政協是我國愛國統一戰線組織，也是共產黨領導的多黨合作和政治協商的一種重要組織形式。人民政協應當成為各黨派、各人民團體、各界代表人物團結合作、參政議政的重要場所。”

在《意見》制定過程中充分聽取了各民主黨派的意見，費孝通對中國共產黨與各民主黨派的關系提出了“一”與“多”的觀點

1989年1月，鄧小平同志在關於組織一個專門小組擬定民主黨派成員參政和履行監督職責方案的批示中，就特別提到這個專門小組的“成員要有民主黨派的”。

因此，在研究制定這個《意見》的過程中，廣泛聽取了各有關方面、專家學者的意見，尤其是注意充分聽取了各民主黨派的意見。在各民主黨派提出的各種意見建議中，給我留下深刻印象的是，當時民盟中央主席費孝通對中國共產黨與各民主黨派的關系提出了一個觀點，就是認為共產黨領導的多黨合作制度有兩個“眼”，一個是領導，一個是合作，對此可以用“一”與“多”來概括。他說：一黨領導、多黨合作含有一個基本的意思，就體現在我常說的聞一多同志的名字中，就是“一”與“多”的關系。我這麼想，我們這個國家在整個世界格局中是比較弱的，處於落后地位，知識比較少，工業不發達，必須要以比人家快的速度才能趕上人家，否則要出大問題，這就需要一批人帶頭。孫中山講“以先覺覺后覺”，那麼誰來領導，誰是先進的？在這個世紀就是工人階級先進，它的先進分子組成共產黨。黨來指出方向，他們要走在前面，要純，要有紀律，要有高度威信，所以共產黨是“一”。光有“一”是不行的，有“一”就有“多”，有純就有雜。這個“多”是在“一”領導下的。社會上有許多不同利益，民主黨派要代表不同利益，通過民主黨派把各種意見、看法都反映到領導上去。所以民主黨派要“多”，不能純。民主黨派要能討論問題，能改正思想，包容性要強。這就是“一”與“多”的關系。

在制定這個《意見》的整個過程中，中共中央都很重視民主黨派的意見，強調要把堅持中國共產黨的領導和發揚社會主義民主作為兩條主線貫穿於文件制定中。因此，不僅在文件稿的研究起草階段，而且在經過深入研究文件已基本成型后，仍注意不斷聽取並盡可能採納民主黨派的一些重要意見建議。例如，對於這個基本政治制度的表述，在文件形成的最后階段還採納了民主黨派提出的一個意見，就是為了體現我國各政黨的法律地位平等，去掉了原《意見》稿中表述的“中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度”中的“下”字。

在《意見》稿的制定過程中，一度有民主黨派同志擔心這個文件最后能否順利出台、切實貫徹。為了表明堅定不移地推進改革，堅持我國的基本政治制度不動搖，中共中央不僅趕在1989年12月30日印發這個文件，落實了鄧小平同志在1989年初提出的這個方案要“在一年內完成，明年開始實行”的指示，並且接受民建中央等提出的把這一基本政治制度寫入憲法的要求，建議全國人大將“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”寫入憲法序言。正是與這一修改相銜接，1994年全國政協八屆二次會議通過政協章程修正案，在章程關於政協性質的表述“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織”后，增加了“是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”的內容。

民主黨派如何參政是這個《意見》需要明確的一個重點內容，參政黨是經過反復研究最后由中央定的

雖然早在中華人民共和國成立初期，就有許多民主黨派成員和無黨派人士參加了國家政權，包括擔任國家、政府和司法機關的領導職務。但長期以來，我們講多黨合作主要還是貫徹毛澤東同志提出的“長期共存、互相監督”八字方針或新時期的十六字方針，側重的主要是黨與黨的關系，而對於民主黨派與國家政權之間的關系，一直沒有一個明確的說法。中共中央制定這個《意見》需要解決的一個重點問題，就是要明確民主黨派在國家政權中的地位和作用。所以，當時費孝通同志就說：民主黨派方面對於怎麼合作，具體怎麼個做法，不大明確，這有歷史原因。比如像我，入盟最早的成員之一了。當時主要是出於對國民黨統治的不滿，出於保護學生這樣的目的，你是民主教授嘛！並不想參政，沒想到替代國民黨。吳晗也說過，國民黨下去了，我們還回去教書。所以中國的民主黨派有自己的歷史特點，不像資本主義發達國家，他們那裡的政黨很明確，就是要輪流坐庄。我們民主黨派從根本上來說，就多數人來說，不是這個看法。但是我們也不能停留在以前那種態度了，要積極參與政治活動，參政議政。議政還行，有歷史傳統。參政就是新問題了。

涉及民主黨派參政，首先需要研究明確的問題，就是如何表述民主黨派作為政黨的參政地位。為此，起草組召開了一系列座談會，廣泛聽取各方意見，作了深入反復比較研究。當時對這個問題，包括專家學者比較有代表性的觀點主要有三種：一種觀點認為，民主黨派是在共產黨領導下的執政黨，共產黨與民主黨派在國家政權中應當是在共產黨領導下聯合執政的關系。理由是：毛澤東同志在新民主主義革命時期就提出了無產階級領導下幾個革命階級聯合專政的理論，在延安等革命根據地實行過“三三制”，社會主義時期也可以實行聯合執政。聯合執政有利於堅持共產黨的領導，也有利於民主黨派參政議政，與共產黨互相監督，是多黨合作的更高形式。

再一種觀點認為，民主黨派是在共產黨領導下參與執政的政黨。理由是：根據世界通行的政治概念，執政黨是執掌國家政權的政黨，執政黨負責組織政府並通過政府貫徹本黨的政策，按此民主黨派事實上不能稱為執政黨。但隨著我國社會利益日益多元化，民主黨派可以作為一些階層或利益集團的代表，參加國家政權的管理，成為共產黨領導下參與執政的政黨。

還有一種觀點認為，民主黨派無論是從事實觀察還是按理論推導，都不能算是執政黨。多黨合作的重點不在於民主黨派成員參加政府工作，民主黨派不一定非要在政府中佔多大比例。民主黨派參政議政可主要通過人大和政協這兩個渠道發揮作用，要使人大和政協成為多黨合作、參政議政的主要機構。

現在回想，當時各方對這個問題的討論是比較活躍的，提出了多種觀點。但應當指出的是，所有當時關於這方面的討論，都是在堅持社會主義政治制度，堅持共產黨的領導和執政地位這一前提下展開的，在整個研究過程中有一點自始至終都很明確，就是我國的政黨制度是符合中國國情的社會主義政黨制度，根本不同於西方資本主義國家的多黨制，也有別於一些社會主義國家實行的一黨制，各民主黨派不是在野黨、反對黨，討論的焦點不是民主黨派能否參政的問題，而是如何表述、規范其參政的問題。最后，關於民主黨派究竟應該叫什麼黨？這個問題是報中央確定的，這就是《意見》提出的各民主黨派“是接受中國共產黨領導的，同中共通力合作、共同致力於社會主義事業的親密友黨，是參政黨。”其“參政的基本點是：參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選的協商，參與國家事務的管理，參與國家方針、政策、法律、法規的制定執行。”

這裡，《意見》提出我國民主黨派參政有四個基本點，不只是參加政權，要比西方多黨制下政黨執政或聯合執政主要是組閣、參加政權的參政內容廣泛得多。與此相適應，《意見》提出民主黨派參政的主要途徑也有四條，首先是中國共產黨和各民主黨派之間的合作與協商，再就是民主黨派成員、無黨派人士參加人大，擔任政府及司法機關領導職務，還包括發揮民主黨派在人民政協中的作用。所以，參政黨完全是中國獨創的概念。進入新時代后，中共中央又提出各民主黨派是“中國特色社會主義參政黨”，進一步明確了我國新型政黨制度中這個獨特概念的本質和內涵。

（寫於2019年5月）

（作者系第十二屆全國政協委員、文史和學習委員會駐會副主任﹔第十三屆全國政協委員。）