“做一個樣子給全國看”

1941年11月，著名愛國民主人士李鼎銘提出了“精兵簡政”的提案。12月17日，中共中央發出了“精兵簡政”的指示，這個政策先后在陝甘寧和其他根據地積極施行，並取得了良好的效果。圖為李鼎銘（右一）代表邊區政府接受八路軍留守兵團贈的“民主典范”牌匾。

延安時期中國共產黨除了領導廣大民眾堅持抗日民族統一戰線，積極推進黨的建設偉大工程取得了豐碩的成果，在政權建設和治理體系的規范化建設方面也取得了偉大的成績，為中國共產黨走向全國執政積累了有益的經驗。

制定最高施政綱領來統領各方面建設

中國共產黨在延安時期先后頒行過《抗日救國十大綱領》（1937）、《陝甘寧邊區抗戰時期施政綱領》（1938）、《陝甘寧邊區施政綱領》（1941）等多部類憲法性文件。這些文件盡管名稱不一，但都具有最高的政治地位，且規定了：中國共產黨團結帶領邊區各階級、各黨派、廣大民眾共同抗日的任務，確認了“三三制”政府的組織原則和保障措施，保障抗日民眾人權，推進土地改革、加強文化教育政策等內容，起到了類憲法性治理的作用。

1941年5月1日，由邊區中央局提出、經中央政治局批准的《陝甘寧邊區施政綱領》在總則部分指出：“為著進一步鞏固邊區，發展抗日的政治、經濟、文化建設，以達堅持長期抗戰增進人民福利之目的起見，中共陝甘寧邊區中央局特於邊區第二屆參議會舉行選舉之際，根據中共中央的抗日民族統一戰線原則，向我邊區二百萬人民提出如下之施政綱領，如共產黨員當選為行政人員時，即將照此綱領堅決實施之。”

對於邊區施政綱領的權威性，邊區領導人解釋道：“我們黨是言行一致的黨，我們向邊區及全國人民所提出之綱領，是黨的鄭重諾言，而實行黨的諾言是每個黨員神聖的責任，誰違背了這點，誰就是破壞了黨的威信，觸犯了黨的紀律﹔全黨的干部以及每個黨員必須切實執行邊區中央局關於發布新的施政綱領的決定，首先在黨內進行深入而廣泛的研究討論，一切有相當文化程度的黨員干部，應該對綱領作逐條、逐句、逐字的研討並加以熟讀，每個不識字或識字較少的黨員，應以之作為教材。要記著：如果黨員自己還不了解這個綱領，就說不上怎樣認真地去宣傳與實行這個綱領，而隻有認真地去宣傳與實行這個綱領，才會有中國革命的勝利。”

隨著形勢的發展，以毛澤東為代表的中國共產黨人對於政權性質和組織形式問題有了更進一步的思考。1940年2月20日毛澤東在延安各界憲政促進會成立大會上的演說中旗幟鮮明地闡述了中國共產黨人的施政主張：“新民主主義的政治，是新民主主義的憲政。它不是舊的、過了時的、歐美式的、資產階級專政的所謂民主政治﹔同時，也還不是蘇聯式的、無產階級專政的民主政治。”在同年發表的《新民主主義論》中毛澤東指出：“新民主主義國家的政治制度是無產階級領導下的一切反帝反封建的人民聯合專政的民主共和國。實行人民代表大會制度， 由各級人民代表大會選舉政府。國體——各革命階級聯合專政。政體——民主集中制。”

從邊區實際出發，推進抗日民主政權向法制化方向發展

1938年陝甘寧邊區先后成立了法令研究委員會、地方法規起草委員會、邊區法制委員會、法令審查委員會等機構，為陝甘寧邊區政府建章立制開展大規模的立法活動奠定了制度基石，“三三制”政府建立后，邊區各級參議會作為集中的立法機關統一行使立法權，標志邊區立法活動步入正常運行軌道。

據統計，邊區參議會和政府，起草、擬定和頒布了64個類別、數量達千件以上的法律。這些法律涵蓋涉及了邊區政治經濟文化社會生活的各個方面。如在憲法性法律方面，主要有《陝甘寧邊區抗戰時期施政綱領》、《陝甘寧邊區施政綱領》、《陝甘寧邊區保障人權財權條例》、《陝甘寧邊區憲法原則》等﹔在刑事立法方面，主要有《陝甘寧邊區抗戰時期懲治漢奸條例》、《陝甘寧邊區抗戰時期懲治盜匪條例》、《陝甘寧邊區懲治貪污條例》、《陝甘寧邊區禁煙禁毒條例》﹔在民事立法方面有《陝甘寧邊區土地所有權條例》、《陝甘寧邊區土地租佃條例草案》、《陝甘寧邊區婚姻條例》、《陝甘寧邊區繼承條例》等，涵蓋了土地、債權、典當、婚姻、勞動立法等多個方面。

加強黨內法規建設，推進黨的領導制度化、規范化

從1938年六屆六中全會通過的《關於中央委員會工作規則與紀律的決定》、《關於各級黨委暫行組織機構的決定》、《關於各級黨部工作規則與紀律的決定》到1943年《中共中央關於中央機構調整及精簡的決定》對中央委員會、中央書記處、中央政治局、中央委員會主席之間的相互關系和權力范圍進行了界定規范。特別是在1945年七大上，毛澤東思想作為全黨的指導思想寫入了黨章，毛澤東在黨內和中央的核心地位得到法理確認，從人格權威到法理權威，在制度化上往前邁進了一大步。

尤值一提的是在黨的領導制度化建設方面，1942年9月1日中共中央發出的《關於統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》(也稱九一決定)規定：“每一個根據地有一個統一的領導一切的黨的委員會（中央局，分局，區黨委，地委），因此，確定中央代表機關（中央局，分局）及各級黨委（區黨委，地委）為各地區的最高領導機關，統一各地區的黨政軍民工作的領導，各級黨委不應當僅僅是領導地方工作的黨委，而應當是該地區的黨政軍民的統一的領導機關……各級黨委的工作應當是照顧各方面，討論與檢查黨政軍民各方面的工作，而不應僅僅局限於地方工作”，“黨的領導的一元化，一方面表現在同級黨政軍民各組織的相互關系上，又一方面表現在上下級關系上。”從政黨權威的角度講，黨的“一元化”領導體制的確立，確立了中國共產黨的組織權威，打破了戰時根據地各為其政、黨政不分、黨社關系混亂、軍隊與地方之間時有摩擦，下級不尊重上級決定鬧獨立性的現狀，使黨的權威得到進一步的樹立。

健全完善以民主集中制為核心的黨內各項規章制度

在1937年全國黨的代表會議上，毛澤東認真細致地闡述了中國共產黨在抗戰時期的任務，他在《為爭取千百萬群眾進入抗日民族統一戰線而斗爭》的講話中指出，“要黨有力量，依靠實行黨的民主集中制去發動全黨的積極性。在反動和內戰時期，集中制表現得多一些。在新時期，集中制應該密切聯系於民主制。用民主制的實行，發揮全黨的積極性。用發揮全黨的積極性，鍛煉出大批的干部，肅清宗派觀念的殘余，團結全黨像鋼鐵一樣。”七大黨章在總綱部分規定“中國共產黨是按民主的集中制組織起來的，是以自覺要履行的紀律聯結起來的統一的戰斗組織。”又在第二章黨的組織結構部分的第十四條和第二十二條對民主集中制的基本條件和實施做了具體的規定。

除了民主集中制以外，這一時期還建立了一整套干部日常管理制度，為政黨和政權的規范化奠定基礎。如在干部教育培訓方面。中央先后下發了《中共中央關於干部學習的指示》、《中共中央關於辦理黨校的指示》、《中共中央關於在職干部教育的指示》，對干部教育培訓的重要性、干部教育培訓的對象和機構做了具體規定，並且專門設立干部教育部作為全國抗日根據地的干部教育培訓機構。在干部配備和交流方面，1943年2月21日中央軍委發布了《關於部隊干部實行交流的指示》、《西北局組織部關於干部調動規定的通知》，推進干部上面與下面交流，前方與后方交流，軍隊與地方交流。在干部考核和獎懲方面，陝甘寧邊區政府先后頒發了《陝甘寧邊區各級干部任命暫行條例》、《陝甘寧邊區各級政府干部獎懲暫行條例》。在黨內監督方面，先后頒行《陝甘寧邊區行政督察專員公署組織暫行條例》和《陝甘寧邊區各縣區公署組織暫行條例》、《認真處理人民控告干部案件的命令》，構建了較為完善的干部監督體系。

總之，延安時期既是組織快速發展的時期，也是制度建立健全走向正規化的關鍵時期。延安時期中國共產黨治理規范化建設為其走向全面勝利、走向全國執政奠定了成功的制度基礎。

（作者為浙江省委黨校黨建部副教授）