中央蘇區鄉村基層政權運作特征及其啟示

【黨史鉤沉】

中央蘇區時期，中國共產黨的基層政權運動實踐是建設現代國家的重要探索，當時的鄉蘇維埃政權，是現、當代中國鄉村基層政權的“雛形”。由於它在中國歷史上首次將國家政權下沉到鄉一級，形成了我國鄉村基層政權運作的某些“基因”，對此后的中國農村基層政權運作產生了重要影響，是一個值得深入研究的課題。

國家政權首次下沉到鄉一級

傳統社會有“皇權不下縣”的說法，正式的國家政權到縣一級為止。縣以下由“紳權”“族權”“保甲”等地方力量控制，形成“保甲為經，宗法為緯”的鄉村社會控制和運作體系。這種情況一直延續到民國時期。盡管1930年國民政府出台《縣組織法》，有將國家政權下沉到鄉一級的規劃，但由於國民黨對廣大農村地區的行政滲透能力有限，所以此后近10年間，國民政府基層政權建設的重點主要仍在區和保甲方面，並未真正開展鄉鎮基層政權建設。只是到了1939年“新縣制”推行后，國民政府的政權機構才正式延伸到鄉保。此前，國民政府的國家權力對廣大農村來說基本上還是一個“懸浮式政權”。

真正將國家政權下沉到鄉一級的是中央蘇區時期的鄉蘇維埃政權。與國民黨政權自上而下的行政滲透不同，中國共產黨一開始就將政權建設與底層農民動員結合在一起。1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會之前，蘇區許多地方已經設有“鄉蘇維埃政府”，如峽江縣內，1930年5月就在縣蘇維埃政府之下設立了鄉蘇維埃政府。中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》規定：中華蘇維埃共和國地方政府採取省、縣、區、鄉（鎮）四級制，鄉蘇政權是蘇維埃國家農村基層政權組織，“為鄉的最高政權機關”。中華蘇維埃第一次全國代表大會召開后，從中央、省、縣，到區、鄉五級蘇維埃政權體系在蘇區普遍建立起來。

人民當家作主

當時鄉蘇維埃政權設置了以下機構和人員：一、鄉蘇代表會議。“鄉蘇代表”採取差額選舉法由全體選民選出。如1933年下才溪鄉提出候選人160多人，最終選出91名“鄉蘇代表”。“鄉蘇維埃代表會議”由全體“鄉蘇代表”組成，是全鄉最高權力機關，其職能是討論蘇維埃的法令、政策、決議等如何在本鄉落實，制定相關實施方案。二、鄉蘇維埃主席團。鄉蘇維埃代表會議選舉產生鄉蘇維埃主席團，作為代表會議閉會期間全鄉最高權力機關。主席團一般由5~7人組成，其職責是執行“鄉代表會議”和上級蘇維埃政府的決議與指示，推動各代表、委員會與群眾團體去動員全鄉群眾開展各種工作。三、鄉蘇維埃主席。“鄉蘇”主席由鄉蘇維埃主席團推選、鄉蘇維埃代表會議選舉產生。其主要任務是全面負責鄉蘇維埃工作，出席上級召集的會議，主持本鄉各種會議，處理鄉蘇維埃日常事務。四、“鄉蘇”各類群眾委員會和人民團體。常設性的如擴大紅軍委員會、優待紅軍委員會、工農檢查委員會等。臨時性的如查田委員會、開荒委員會、選舉委員會等。在鄉蘇維埃下面，還有各種政治的、軍事的、經濟的、文化的群眾組織，如貧農團、婦女會等。這些委員會和群眾團體，涵蓋了各種人群，將蘇區絕大部分群眾緊密地團結在基層蘇維埃政府周圍。這種政權結構充分體現了蘇區基層政權運行主體是廣大人民群眾，體現了人民當家作主的政權本質。

“壓力型”運行體制

鄉蘇維埃是黨和國家設置的一級政府機構，在享有一定行政權力的同時，也承擔著黨和上級政府賦予的職責。它必須接受黨和上級政府的領導和監督，執行黨和上級政府的命令和決議，貫徹黨和上級政府的意志和要求。有關文件明確規定：蘇區各級政府都必須“經過黨、團的活動從中起領導作用的。這一工作方式，從中央政府直到鄉村蘇維埃政府，都應一致遵守”。毛澤東在《鄉蘇怎樣工作？》中強調：對農村中的各類委員會、群眾團體，黨和政府“負了完全領導的責任，要按期檢查他們的工作”，發現問題要及時採取批評、開除、懲辦等措施，十分強調黨和上級政府對基層政權的領導和權威。

根據1931年11月出台的《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》，黨和政府賦予鄉蘇維埃的職責涵蓋了政治、經濟、軍事、文教、社會管理等各方面。鄉蘇維埃除了擔負對上級政府交辦任務的接收、布置、落實，以及對下級民眾工作進行指導、督促、檢查等大量具體的行政性事務外，還承擔著反映群眾意見和滿足群眾基本生活需求等職能。

鄉蘇維埃是在“壓力型”體制下完成職責的。蘇維埃行政管理體制實行的是層級制，貫徹“下級服從上級、地方服從中央”的組織原則。中央和各級政府可依靠自身權威和行政權力，把任務和指標層層量化分解，落實到下級組織以及個人身上，使其在規定時間內完成，然后根據完成情況給予政治和經濟等方面的獎懲，從而形成“壓力型行政體制”。在黨和上級政府“壓力”下，“鄉蘇”必須動用其植入群眾之中的“鄉政運作網絡”，積極開展民眾動員和組織工作，調整資源和人員的分配方案，把資源和人員向這些任務傾斜，以保障任務的順利實施。

深入群眾中的“鄉政運作網絡”

“鄉蘇”位於行政權力的末端，既要面對中央、省、縣、區自上而下的壓力，又要面對非科層化的分散民眾。這種情況決定，鄉蘇單純依靠自身機構和工作人員，不可能完成上級下達的任務，必須把“鄉政運作網絡”植入群眾之中，才能提高農民的組織化程度並將任務落到實處。

鄉蘇之下的村級“鄉政運作網絡”主要包括：一、村主任、村代表、村代表會議。村設主任1人，由“鄉代表會議”在各村代表中推舉產生，擔負領導、督促全村工作之責。“村代表”由全村居民大會選舉產生，他們不脫產，帶領一定數量的群眾，落實蘇維埃布置的工作。所有村代表組成“村代表會議”，村主任通常每十天召集“村代表會議”一次，討論如何開展本村工作。二、村級各種委員會和群眾團體。根據工作需要，在征得上級同意的前提下，各村可設立委員會。村級委員會的主任和委員，由村主任提名，在村代表會議上通過。每一委員會的委員人數為3人至5人。村級組織的所有成員既是村“干部”，又是普通群眾之一員，全都不脫產、不拿薪。

通過以上措施，鄉蘇維埃將分散的鄉土社會整合成整體，變成一個高度組織化的鄉土社會。由於這種“鄉政運作網絡”深深植入群眾之中，黨和政府的意志得以全面介入到農民的日常生活之中。對此，毛澤東在《才溪鄉調查》中給予了高度評價：“依靠於民眾自己的鄉蘇代表及村的委員會與民眾團體在村的堅強的領導，使全村民眾像網一樣組織於蘇維埃之下，去執行蘇維埃的一切工作任務，這是蘇維埃制度優勝於歷史上一切政治制度的最明顯的一個地方。”

“非制度化”運作方式

鄉蘇維埃與縣蘇維埃、區蘇維埃的關系是科層制架構，存在上下級關系，因此縣蘇維埃、區蘇維埃對“鄉蘇”可採取制度化手段如行政命令、組織處理等進行運作。但鄉蘇維埃與村之間就不是完全的科層制關系，由於“鄉蘇”面對的是一個非科層制、分散性的鄉村社會，因此除了運用命令、督察、組織處理等必要的制度化手段外，還必須採用大量的非制度化手段。這些非制度化手段主要有以下幾種：

會議動員。上級政府下發的命令、訓令和決議，各鄉、村代表會議都要詳細討論，並聯系本鄉的實際情況擬定實施方案。鄉主席、村主任及代表們要召開群眾大會，向群眾報告與解釋，使每個群眾都了解有關工作的重要意義與實施方法，並鼓動群眾熱烈自願地執行蘇維埃的工作。

關心群眾，為人民服務。毛澤東告誡蘇區的黨員干部：真正的銅牆鐵壁是什麼？是群眾，是千百萬真心實意地擁護革命的群眾。這是真正的銅牆鐵壁，什麼力量也打不破。蘇區基層干部們在關心群眾、為人民服務方面“創造了一等工作”。他們深入群眾，了解群眾的困難，並想方設法加以解決。正因為蘇區基層干部真心實意地為人民群眾謀利益，蘇區群眾才真心實意地支持革命，擁護蘇維埃政府。

深入細致的思想政治工作。蘇區干部們善於做群眾的思想政治工作。擴紅時石徑鄉青年劉木有報名參軍，但遭到其妻反對，鄉蘇維埃主席胡林生聽說后，立即跑了七八裡路趕到劉家做工作。此時劉妻已回娘家，胡又跑到劉妻娘家，對她進行耐心細致的說服教育，從她家的苦難家史，講到保衛紅色政權的意義，直講到她心服口服同意劉木有參軍。毛澤東高度肯定這一做法，他說蘇區干部們“能用全力去動員群眾，用極大的耐心去說服群眾，結果能完全實現他們的任務，並且爭取了最快的速度”。

干部的示范作用。以令率人，不若身先。榜樣是旗幟和燈塔，它鼓舞斗志，指引方向，給人力量。蘇區干部時時處處都發揮著模范帶頭作用。長岡鄉擴紅運動中，最先報名參軍的是鄉蘇維埃的黨員和干部﹔在購買公債運動中，購買公債最多的是萬必才等黨員干部﹔為了帶領婦女擔當起生產任務，共產黨員、鄉婦女主任李玉英首先學會用犁耙，並帶動長岡鄉4個村130多名婦女在20天內也學會了。鄉蘇維埃之所以能順利推進各項工作，同黨員干部們的示范帶動密不可分。

開展競賽活動。1932年3月23日，中共中央組織局發布《關於革命競賽與模范隊的問題》，指出要用“革命競賽的新方式”“轉變全部工作”。毛澤東在《長崗鄉調查》一文中也強調：“為了爭取工作的速度，革命競賽的辦法應該在每個鄉裡實行起來。”在蘇區基層社會，隨時都可以看到各類競賽，既有人與人、家與家之間的競賽，也有村與村、鄉與鄉之間的競賽。張聞天指出：勞動競賽已成為蘇區人民“創造新社會和新生活的自覺的、愉快的活動”，“成為蘇維埃區域內群眾生活的一部分”。作為一種工作方式，競賽活動極大地激發群眾熱情，提高了蘇區基層政府的工作效率。

綜上所述，作為現當代中國基層政府的源頭，鄉蘇維埃政權運作具有四大特征：一是政權運行主體的人民性。大批工農兵先進分子被選舉到蘇維埃政權中，鄉蘇維埃領導、代表緊密聯系群眾，真心實意地為群眾謀利益，體現了人民群眾當家作主的政權本質。二是“壓力型”運行體制。鄉蘇維埃在黨和上級政府的領導和監督下履行職責，嚴格執行黨和上級政府的命令和決議，並有考核獎懲。三是“鄉政運作網絡”深深植入群眾之中。“鄉蘇”通過建立各種委員會與民眾團體，使全鄉、村的民眾建立有效網絡，便於蘇維埃各項工作的開展。四是豐富的非制度化運作方式，包括會議動員、思想政治工作、干部示范作用等。總體來說，這種運行體制和方式，體現了黨、政領導和發揮群眾主動性的高度統一。它適應了蘇區革命的需要，極大提高了農民的組織化程度和工作積極性，有效地動員了社會資源，既保障了蘇維埃政府對鄉村社會行政的有效性，又保障了鄉村社會的自主性。

（作者：萬振凡，系江西師范大學歷史文化與旅游學院教授）