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新中国信访制度的创建和发展(1949—1957)

吴超

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二、信访工作机制的形成

根据毛泽东20世纪50年代初对信访报告的4次批示以及政务院1951年6月7日公布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》(6条)、《中国人民政治协商会议全国委员会暨省、市协商委员会关于处理人民意见的试行办法》(7条)和1953年9月3日中共中央办公厅召开的“接见群众工作会议”等政策条例,确立起我国信访问题处理的最初原则。随着信访法规文件的制定和相关机构的设立,在信访工作的实践中逐步形成了信访工作机制。

(一)规范办信程序。1950年10月29日,中共中央办公厅秘书室报告中,指出“建立起登记、研究、转办、检查、留案等必要的制度,是今后把这项工作做得更认真周到的关键所在”(参见《建国以来毛泽东文稿》第1册,中央文献出版社1987年版,第691页。)。根据《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》第5条“对于处理人民来信和接见人民的工作,应建立登记、研究、转办、检查、催办、存档等各项制度,并定期总结”(参见《中央人民政府法令汇编》(1951年),第23页。)的规定,地方政府按照实际情况制定信访工作的规范和政策,完善了信访的程序和制度。如《中共北京市委办公厅处理人民来信来访工作试行细则(草案)》(1956年5月17日)第3节“处理人民来信和接见人民来访的程序”的第7条至第15条详细规定了处理信访的程序,包括收文、登记;拟办;催办;审查回报;答复来信人;立卷和归档;接见人民来访;重要案件排队,分级处理;编写简报等程序。(参见《全国信访工作会议资料汇编》,第53—55页。)中共中央办公厅、政务院秘书厅对办理信访工作程序是非常重视的,经过几年实践,总结出较为科学的程序。政务院秘书厅根据来信内容的不同,采取不同的办信程序,即:分别处理、综合反映、检查催办、定期总结。 (参见刁杰成:《人民信访史略》,第60—61页。)

(二)分级负责、归口办理。“分级负责、归口内理”是指根据信访人来信来访反映的信访内容,实行按级、按系统分工负责处理。田家英最早把群众来信按内容分门别类,如分为“反映”、“求决”、“建议”、“致敬”、“旧谊”等,并且按轻重缓急依次处理。这是最早的分类,办事人员按类分工负责。(参见董边等编《毛泽东与他的秘书田家英》(增订本),中央文献出版社1996年版,第34页。)《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》第2条做了相应的规定:“凡是本机关能够办理的,必须及时办理。需要转交下级机关或其它有关部门办理的,应及时转送,并检查催办。如系上级机关交办者,应及时办理,并于办理后将结果及时回报;若有特殊情况不能及时处理,亦应告知来信本人及原交办机关。”(《中央人民政府法令汇编》(1951年),第23—24页。) 1954年,国务院设立8个办公室,每个办公室分管不同的部门,如第一办公室(政法办)负责分管内务部、公安部、司法部、监察部和民族事务委员会。这些办公室简称“办”,其管辖范围或系统多简称“口”,如“农林口”、“政法口”等。(参见王劲松:《中华人民共和国政府与政治》,中共中央党校出版社1995年版,第81—83页。)政务院对有关部委按业务性质归口管理、统一领导、统筹全局,“归口管理”很快运用到信访工作中来。到1954年,“分级负责,归口办理”已逐渐成熟。1951年7月至1954年6月,政务院秘书厅“归口”中央业务部门办理的来信共11136件,占来信总数的345%,“分级”转地方政府办理的9285件,占288%。(参见刁杰成:《人民信访史略》,第59页。)1957年《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》颁布,要求“对于群众提出的大量的各种各样的问题,则必须分别归口交办”(参见《全国信访工作会议资料汇编》,第37页。),在文件中正式提出“归口交办”的原则。国务院秘书厅先后制定了《关于处理人民来信、来访工作归口交办事项的一些规定》和《对中央机关人民来信、来访归口办理的几点补充意见》,对“归口办理”作了具体规定。

(三)领导重视,专人负责,大家动手。信访制度设立的初衷是为领导与群众之间的联系建立一种制度保障。信访制度创设之初,毛泽东就强调各级领导要高度重视信访工作,在他看来,“不仅中央要重视信访工作,而且各级党政组织也要当作一件大事列上议事日程” 参见中央办公厅、国务院办公厅信访局编《中国信访写真》,中国工人出版社1998年版,第6页。。《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》规定:县(市)以上各级人民政府,均须责成一定部门,在原编制内指定专人,负责处理人民来信,接见人民群众。并要求领导人应“经常地进行检查和指导”(参见《中央人民政府法令汇编》(1951年),第23页。)。1957年第一次全国信访工作会议着重解决的两个问题之一,就是解决领导重视的问题。会议讨论通过的国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》第一、三条对“领导重视”做了具体规定,并把“全党重视,大家动手”的指导思想落到实处。(参见《全国信访工作会议资料汇编》,第36—37页。)为了使领导接见来访群众更有成效,国务院秘书厅制定了《国务院秘书厅处级以上领导同志接见群众的制度》、《接见来访群众工作细则简单介绍》。江西、河南、河北、山东、青海等省较早建立了省长接见日制度,省长、副省长除阅批人民来信外,还定期接见来访群众。一些地方创立了市、县长定期接见人民代表制度。1953年10月,河南南阳地区及淅川、镇平两县先后建立了专员、县长接待日。群众反映:“现在的政府真好,专员、县长都亲自接见我们,并给我们解决问题,要是在旧社会,啥法能见到专员和县长。” (南阳地区信访办公室编《南阳地区信访志》(1988年印),第106—107页。)

(四)维护信访秩序,保护信访人正当权利。随着信访制度的建立,信访工作迅速被广大民众认同和接受。《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员,对于“人民的来信或要求见面谈话,均应热情接待,负责处理”;并对信访人的权利加以保护,“严禁被控机关或人员采取报复行为;如有报复者,应予以处分,情节严重者并应送司法机关依法惩处”。(参见《中央人民政府法令汇编》(1951年),第23—24页。)中央多次召开信访会议,专门研究信访中出现的问题,确保信访活动的顺利进行,《人民日报》连续发表社论,深刻地阐述了人民来信来访工作在国家政治生活中的重要地位和作用,严肃批评少数干部对揭发他们错误的人打击报复的行为。(参见《中央人民政府政务院命令》,《人民日报》1951年6月8日。)《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》指出:人民群众通过向政府机关写信和要求见面接谈,是“人民的一种权利,是人民监督政府工作的一种方法”,国家机关“一定要保护人民的这种民主权利,倾听人民的意见,接受人民的监督”。(参见《全国信访工作会议资料汇编》,第35页。)

信访工作顺利开展的同时,也出现了一些问题。从1951年开始,赴京上访的数量开始增多,到1957年形成了建国后的第一次信访高峰。来访人的食宿路费需要有关部门解决,少数“无理取闹”的上访人以及“患精神病”的来访人,长期滞留北京,扰乱正常信访秩序。为了保障信访工作的顺利开展, 1953年9月,中共中央办公厅、政务院秘书厅召开中央机关接见群众来访工作会议,会议重点分析来访问题,明确了对一些问题的处理办法。11月5日,中共中央印发中央办公厅《关于北京各中央机关接见群众工作问题向中央的报告》,提出了5条处理原则,即:群众的正当要求应负责解决;凡不能解决的问题,应耐心解释;中央专管部门已经解决了的问题,如无原则错误一般应当维护原议;对无理取闹者,要分别处理;对来京上访人的招待、路费等问题,应有统一处理原则。 (参见邹守卫:《信访工作概论》,南方出版社2007年版,第20页。)为了维护来访人的合法权益,解决接待工作中比较突出的、共同性的问题,在调查研究的基础上,有关信访部门分别制定了某些专门问题的处理办法。这些办法的草稿写好后,国务院秘书厅多次召集会议,进行讨论、修改。1957年5月1日,国务院秘书厅印发各单位试行,经第一次全国信访工作会议讨论后,正式印发各机关执行,对处理来访问题起了规范和促进作用。这些文件是:内务部、北京市民政局《关于解决来访群众食、宿、路费的暂行办法》;国务院秘书厅、最高人民检察院、北京市公安局《关于中央机关、北京市机关接待群众来访中处理无理取闹分子的暂行办法》;铁道部《关于防止来访人骗卖车票的暂行办法》等。(参见刁杰成:《人民信访史略》,第95页。)

来源:人民网-中国共产党新闻网
(责编:李兴盛(实习)、孙琳)
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