俞荣新
“计划单列市”的全称为“国家社会与经济发展计划单列市”，即是在行政建制不变的情况下，省辖市在国家计划中列入户头并赋予这些城市相当于省一级的经济管理权限。计划单列，按照字面上的理解，意为在计划经济体制下，国家针对特定地区在进行生产、资源分配以及产品消费等各方面的计划时，打破原有的行政隶属关系，对其单列户头，分配调拨计划指标。由于国家固有分配调拨的直接对象单位，都面向省一级的行政区（省、自治区、直辖市），那么能够让国家在省级行政区之下给予单列的对象单位一般就是地级市，由此，“计划单列市”的称谓才应运而生。
20世纪50年代的第一次计划单列
1949年10月1日，新中国成立后，全国共设有12个中央直辖市，即北京、天津、上海、南京、武汉、西安、重庆、广州、沈阳、鞍山、抚顺、本溪。这些直辖市除北京、天津外，皆由各大行政区代管。1950年10月，增设旅大为中央直辖市。1952年11月，南京降格为江苏省省辖市。1953年7月，长春与哈尔滨升格为中央直辖市。至此，全国一共有14个中央直辖市。
1954年6月19日，中央人民政府委员会第三十二次会议通过《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》。据此，6个大区行政机构撤销，北京、上海、天津仍为中央直辖市，其余11个直辖市均并入邻近省降格为省辖市。其后，鉴于原各大行政区政治、经济中心的沈阳、武汉、广州、重庆、西安等大城市在经济、政治上的特殊地位，国家对其在改为省辖市后“政治、经济待遇不变”，实行国家计划单列体制，时间为1954年到1958年。
1958年9月24日，中共中央、国务院发布《关于改进计划管理体制的规定》，实行“专业部门和地区相结合”，以地区为主的计划管理体制。所讲的“地区”实际是指省级行政区，因此取消了各计划单列市在国家计划中单列的户头，改为各项计划均由所在省统筹安排的省辖市计划体制，从1959年开始实行。
第一次计划单列时期，全国经济、计划管理格局是以中央为主，各计划单列市的计划管理接受中央和所在省的双重领导。作为省辖大市，各计划单列市的计划仍然直接纳入全国综合平衡，实行中央、省、市、县（区）四级计划，但以中央和市的计划为主。计划管理按中央主管部，省厅、局—中央直属单位、省属单位和国家计委—省计委—市计委—县（区）计委两个系统进行。各计划单列市主要工业企业仍然隶属于中央各部，市管一部分中、小企业，所在省基本上不具体管理工业。这一期间，商业、物资的大区一级供应站仍然设在市。市作为省级计划单位参加全国计划会议和全国性的各种业务会议。国家下达计划采取“先一后二”办法，即把所在省作为一个计划单位列出后，再把市的计划从所在省单列出来，直接下达到市。但市在计划管理职权上享有省辖市的权限，具体表现为：编制本地区国民经济综合年度计划和长期计划，制定本地区经济、科技、社会发展措施计划；检查本地区计划执行情况；保证中央直属企业的生产需要并协助其完成国家计划；指导本地区的计划工作；等等。
第一次计划单列，各计划单列市的计划得以纳入全国综合平衡，在所在省的计划中单独列出，市作为省级计划单位参加全国计划会议和全国性的各种业务会议，体现了各计划单列市在经济、政治上的特殊地位。同时，加强了中央政府集中统一的计划管理，使各计划单列市能够继续发挥老工业基地作用，以便集中资源支持以156项重点建设项目为核心的“一五”计划实施。
20世纪60年代的第二次计划单列
20世纪60年代初，针对“大跃进”中“一放就乱”的问题，中央开始重新加强集中统一，釆取了上收企业、各级计划“一本账”、上收基本建设项目审批权、扩大统配物资品种等措施，计划管理不再“以地区为主”，再度实行“以中央为主”。为加强对城市的集中统一管理和解决当时城市经济生活的突出矛盾，1962年9月，中共中央和国务院召开全国第一次城市工作会议。1963年10月，又召开全国第二次城市工作会议。根据这两次会议精神，中共中央和国务院决定恢复一批省辖大城市的计划单列。天津市因在1958年并入河北省由直辖市降格为省会所在的省辖市，开初也纳入计划单列序列，后因1967年1月恢复直辖巿地位而退出计划单列。从1964年到1968年实际施行的第二次城市计划单列，共有沈阳、武汉、广州、重庆、西安、哈尔滨6个省辖大城市。这次单列仅仅实行了3年多时间，到1967年“文化大革命”开始不久后被取消。
第二次计划单列时期，各计划单列市的计划管理接受中央和所在省的双重领导，但以省领导为主，实行中央、省、市、县（区）四级计划。计划仍然按中央主管部，省厅、局—中央直属单位、省属单位和国家计委—省计委—市计委—县（区）计委两个系统编制和下达。但是，国家只是对各计划单列市的工业生产、基本建设和更新改造资金、主要商品分配、主要物资调拨、外贸进出口、财政收支、职工人数和工资总额、大专毕业生分配等8种计划实行单列，经济社会各种事业发展许多方面的计划仍由所在省统筹安排。同时给予了两项针对性很强的配套政策：一是市属国企的折旧费不再上缴财政，全部留给企业，另对每个计划单列市核定一笔“固定资产更新改造专项资金”，由市具体安排用于企业设备更新和技术改造，资金來源是新建中央部属企业上交中央财政未使用的折旧费。二是国家计委对18个非工业部门基本建设投资给计划单列市核定年度计划投资总额，所需资金纳入财政支出计划，具体项目由市自主安排。与第一次城市计划单列相比，第二次城市计划单列虽然仍属于传统计划经济体制的局部调整，但对省辖大城市经济恢复和发展的实际意义更大，积极作用较为明显。
第二次城市计划单列还不是全面、彻底的计划单列，各计划单列巿在经济、科技和社会事业领域有多项计划没有直接纳入国家计划，仍由所在省按省辖市地位来安排。即使是直接纳入国家计划安排的8项主要计划，指标确定和资源分配沿用“先一后二”的做法。城市经济、社会管理的自主权仍然明显不足，扩大企业自主权、培育市场主体更未提上议程。
20世纪80年代的第三次计划单列
党的十一届三中全会以后，以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革取得了巨大的成功，使中央得以顺利着手进行城市经济体制改革，进而选择了城市计划单列作为其突破口。之所以如此，一是因为当时城市经济体制改革刚刚起步，受认识和实践的局限，我们还难以找到一种新的理想的办法，而计划单列在我国历史上曾经试行且行之有效，有现成的经验。二是因为从计划管理体制改革入手，抓住了整个经济管理体制改革的核心。对中心城市计划单列，实质上是全面提高它们在宏观经济管理中的地位。三是因为城市管理体制牵涉到从微观到宏观的各个方面，其改革影响甚大，在政治经济体制尚未根本变动以前采取计划单列的办法所产生的社会震动很小。
1983年2月8日，中共中央、国务院发出省军级文件《中共中央、国务院批准四川省委、省人民政府〈关于在重庆市进行经济体制综合改革试点意见的报告〉》，决定对重庆市实行第三次计划单列，赋予省级经济管理权限。有学者认为，计划单列使重庆市成为了“行政上的省辖市，经济上的直辖市”。重庆计划单列绝对不仅仅是简单的经济管理权限的扩大，更是对旧有体制的一次重大突破，即按照经济功能考虑行政权限的设置。
自重庆市被批准为计划单列市一年多后，1984年5月21日、7月11日和7月13日，国务院办公厅分别批准了武汉市、沈阳市与大连市进行经济体制综合改革试点的请示报告，分别赋予三市省级经济管理权限。1984年7月18日，国家计划委员会发出《关于重庆市、武汉市、沈阳市、大连市计划单列的通知》，进一步明确了以上四市的计划单列市地位。
此门一开，不少城市闻风而动，纷纷要求计划单列。1984年10月5日，国务院批转了国家计划委员会、国家经济体制改革委员会《关于对一些城市要求在国家计划中单列户头处理意见的报告》，只同意报告提出的对“六十年代初期曾实行过计划单列的哈尔滨、广州、西安三个省会城市恢复计划单列，并赋予其相当于省一级经济管理权限”，同时同意报告中提出的“少数经济地位特别重要的大城市实行计划单列，对于促进城市经济体制改革，发挥中心城市的作用是有好处的，但计划单列的城市不宜太多……今后其他城市一律不再实行计划单列”。这样在其后的两年时间里，全国共有7个计划单列市。
1984年10月20日，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出“加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐”，强调“要充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大、中城市为依托的，不同规模的，开放式、网络型的经济区”，标志着城市经济体制改革的大幕全面拉开。
随着城市经济体制改革的逐步深入，又有城市要求计划单列。1986年10月15日，国务院在《关于对青岛市实行计划单列的批复》中同意青岛市实行计划单列，打破了“其他城市一律不再实行计划单列”的限制。随后，跟风行动再起。1987年2月24日、1988年4月18日和10月3日，国务院又分别批复同意宁波市、厦门市和深圳市实行计划单列。最后一次批准城市计划单列是1989年2月11日，国务院在《关于南京、成都、长春三市在国家计划中实行单列的批复》中同意对这三个省会城市实行计划单列，同时要求：“江苏、四川和吉林省人民政府要继续加强对三市的领导，妥善处理省市之间的关系；不要因实行计划单列使国家的财政收入减少；三市也不要因之搞机构升格、增加编制。”显然，中央似乎已经觉察到了一些城市在计划单列后产生的负面影响，对新批准的省会城市的计划单列提出了新的要求。至此，中国的计划单列市达到顶峰，共有14个。
20世纪90年代计划单列市的调整
虽然城市计划单列在城市经济体制改革中起到了一定的积极作用，但同时也带来了一些负面影响，越来越多的学者认识到：计划单列是城市经济体制改革初期出台的一项改革措施。这项改革的理论准备不足，本身不完善，加之客观条件的制约和改革不配套，因而这种形式不是经济组织系统的目标模式，而只是新旧体制交替中的一种过渡形式。
1992年初，邓小平发表南方讲话，创造性地提出了社会主义市场经济理论。10月，建立社会主义市场经济理论被写入党的十四大报告。1993年3月，八届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将《中华人民共和国宪法》第15条“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展”，“禁止任何组织和个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划”修改为：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”这意味着，计划单列市赖以存在的计划经济体制即将让位，计划单列市面临新一轮的调整与变革。
1993年7月2日，中共中央发出通知，印发《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》。《方案》规定，除重庆、深圳、大连、青岛、宁波、厦门仍保留计划单列市外，其余省会城市不再实行计划单列。这既是建立社会主义市场经济体制的大势所趋，也是中央为了在省会城市维护省政府权威和保持地方政治平稳过渡的需要。据此，全国计划单列市由14个减少为6个。1994年2月25日，中央机构编制委员会“中编[1994]1号文件”将原14个计划单列市加上杭州、济南，共16个城市确定为副省级市。5月，中央机构编制委员会第六次会议认为：“将计划单列市确定为副省级市，加强了省级机构统筹规划和协调的地位和作用，减少了省与计划单列市之间因权限划分不清引起的矛盾和扯皮。副省级市中仍实行计划单列的，按照有关规定继续享受原有的管理权限；不再实行计划单列的，原来中央赋予的权限原则上暂不改变；对原来不是计划单列的，其权限需要调整变动的，由所在省和中央有关部门协商后确定。”可以说，在社会主义市场经济体制下，由计划单列市向副省级市过渡，通过提高城市的行政级别，进一步消解市与省之间矛盾，有利于加快中心城市自身的经济与社会发展，有利于更好地发挥中心城市的宏观调控作用，有利于更好地发挥中心城市对周边地区经济发展的带动作用。
1997年6月18日，重庆升格为直辖市，计划单列市地位自动取消。余下的5个计划单列市——大连、青岛、宁波、厦门、深圳，多年来没有任何变动，它们的计划单列市地位一直延续至今。
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