程 凯
一、1949年-1956年:人民调解工作的顺利发展
在新中国成立后相当长的时间内，由于百废待兴，建设任务极其繁重，加上内忧外患的干扰，使我国的社会主义建设事业面临着严峻的考验。为了创造良好的建设环境，也为了让广大人民团结在共产党的领导下，同心同德、和衷共济地建设新中国，人民调解工作得到了普遍重视，全国各地的调解组织也得到较快的发展，在化解社会矛盾、解决各种纠纷方面发挥了积极的作用。值得一提的是1953年4月第二届全国司法会议决定：在全国的城市和乡村中，将有计划地建立和健全人民调解委员会，明确为人民司法工作的一项重要任务。1954年2月25日，政务院第206次政务会议通过了《人民调解委员会暂行组织通则》，并于当年的3月22日颁布实行。它对于在全国范围内开展和加强人民调解工作，使调解工作在当时的实际环境中能逐步地走向制度化和规范化，在实践中能发挥更强的现实指导作用，都有很大的指导意义。“因为这个《通则》是新中国成立后第一部关于人民调解工作的专门法规，明确规定了人民调解委员会的性质、宗旨、指导关系、任务、机构设置、组成人员条件以及调解工作的原则、纪律、方法等，成为在全国范围内开展人民调解工作的统一法律依据。”由于《通则》的贯彻实施，“到1955年底，全国70%的乡村、街道建立了人民调解委员会，总数达到17万多个，共有调解人员100万人，成功调解了大量的民间纠纷。全国调解组织的普及和人民调解工作的大力开展，不仅密切了人民法院与广大群众的联系，推动了司法改革和民主建设，而且通过调解活动教育人民爱国守法，自觉遵守国家法令，团结互助，有力地促进了社会主义改造和经济建设事业的发展”。
二、1957年-1966年:人民调解工作的偏差
1956年4月毛泽东发表《论十大关系》以后，当时中国共产党紧紧围绕毛泽东的论述方针，调动一切积极因素来进行社会主义建设。但到1957年4月中共中央发出《关于整风运动的指示》以后，整风运动和反右派斗争逐渐在全国范围开展起来，之后反右派斗争扩大化，干扰了我国正常的社会建设事业，其发展的影响不可避免地影响到人民调解工作，以致于当时的调解工作出现了偏差状况：一是调解的方式按照其内在的本质要求和法理规定，本应是采用说服、劝解和疏导的方法使当事人之间消除对立和隔阂，相互谅解，缓解矛盾，达成双方当事人都能接受的协议；但在当时“左”倾的思潮与做法影响下，调解纠纷变成了处理纠纷，采用的方式动辄训斥、强迫命令，甚至打压，使调解工作严重地改变了形式。二是人民调解委员会按其性质来说是居于纠纷当事人之间主持调解的组织，但在“左”倾方式的影响下，不适当地让调解委员会处理违法乱纪问题，有的还成为基层爱国公约的执行机构，拥有广泛的强制权力，调解委员会被改为调处委员会。三是一些地方甚至违反法理的要求，把调解委员会与治安保卫委员会合并，让调解工作人员去执行治安保卫的任务，管理所谓的“地、富、反、坏分子”，搞防火、防盗、防特、防爆工作。这些不适当的做法持续了多年，不仅使原来步入正轨的人民调解工作走向偏差，干扰了正常的调解工作，也使得处于调解中的双方当事人增加隔阂，对于化解纠纷矛盾于事无补。直到1961年下半年，中共中央采取措施纠正“大跃进”的错误，人民调解工作才重新回到正确轨道上来。
1962年10月，第六届全国司法工作会议讨论通过了《农村人民调解委员会工作试行办法（草案）》，增强了人民调解在农村化解纠纷的作用。1963年8月，最高人民法院在《关于民事审判工作若干问题的意见》中，强调加强调解委员会建设，实际是司法系统重新重视在民事纠纷中化解纠纷的引导，有利于司法系统对人民调解工作的重新认识，也对以后在民事纠纷中引用调解打下了基础。1964年12月26日，最高人民法院院长谢觉哉在第三届全国人民代表大会第一次会议上所作的报告中，再次强调指出：“调解委员会是人民群众自我教育和互相帮助解决问题的一种良好形式。”至此，人民调解工作又重新活跃起来，对解决“大跃进”和三年自然灾害时期留下的大量民间纠纷，促进群众之间和睦相处、安居乐业起了积极作用。
三、“文化大革命”期间人民调解工作的瘫痪
1966年到1976年的“文化大革命”，不仅使党、国家和人民遭受到新中国成立以来最严重的挫折和损失，也使整个社会上各种制度处于崩溃的边缘。“实践证明，‘文化大革命’不是任何意义上的革命和社会进步，它是一场由领导者错误发动，被反革命集团利用，给党、国家和各族人民带来严重灾难的内乱。”“对社会主义民主和社会主义法制的空前的大破坏。国家的根本的大法——宪法，成了不起作用的空文，各项法律荡然无存，执行机构被砸烂，国家主席和各级领导干部被随意揪斗关押，打、砸、抢成风，公民的基本权利和人身自由都失去了保障，造成了无法无天的混乱局面”。正是在这样的大背景下，我国当时各种司法行政工作不可避免地遭受严重摧残和破坏，这其中就包括人民调解工作。
十年内乱期间，民间纠纷被看成是所谓阶级之间的对抗关系，鼓吹调解工作要突出一个“斗”字，以致于谁坚持人民调解的正确原则，谁就要被扣上“搞阶级调和”、宣扬“阶级斗争熄灭论”的大帽子。负责指导人民调解工作的基层人民法院和基层人民政府陷于瘫痪后，人民调解工作由于失去领导和支持也随之瘫痪。一些常年活跃在群众中为人民排难解纷的调解人员，被批斗后也不敢出面主持调解纠纷工作了。有时即使进行调解，判断是非曲直的标准也往往是看当事人双方的出身成分和在“文化大革命”中的政治观点，不可能很好的解决好纠纷。从1973年各级人民法院陆续恢复工作以后，在人民法院的扶持指导下，人民调解委员会才逐渐恢复组建。但由于整个国家政治生活仍在“左”的路线支配下，正确处理人民内部矛盾的问题，不可能摆上应有的位置，人民调解工作只能缓缓复苏。
四、十一届三中全会以后人民调解工作的恢复和发展
1978年12月召开的党的十一届三中全会作出了一系列重大决策，重新确立了解放思想、实事求是的思想路线，作出了把党和国家工作中心转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，决定加强党的领导机构，健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪。在十一届三中全会以后的几年里，党和国家领导体制的改革、社会主义民主和法制的建设，取得了初步的成效。特别是国家相继颁布了几百个新的法律、法令和行政法规，在健全社会主义法制、实现社会主义民主的法制化方面开创了崭新的局面，这其中包括司法行政工作在恢复的基础上逐渐走上正轨。这也为不断改善人民调解工作的管理体制、增强人民调解的法律地位提供了保障。
为了让调解工作在实践中得到落实，司法部和各级司法行政机关在1982年的机构改革中都建立了相应的管理人民调解工作的职能部门。如司法部设置人民调解司，各省、自治区、直辖市司法厅（局）设置人民调解工作处，地（市）、县设置人民调解科或股。1982年11月，司法部制定了《司法助理员工作暂行规定》，将管理辖区的人民调解工作规定为司法助理员的主要任务。这表明在人民调解工作的管理体制上，从中央到地方人民政府设置了专门机构和专门人员，加强了政府对人民调解工作的指导，增强了基层人民政府和基层人民法院的相互配合。具体体现在：基层人民政府主要负责人民调解委员会的组织建设、思想建设，指导调解工作的开展；基层人民法院主要通过审判活动指导帮助人民调解委员会依法正确调解民间纠纷，配合司法行政机关培训调解人员，检查调解工作，不断提高人民调解工作质量。更重要的是，1982年颁布了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，这两部重要法律都对人民调解工作作出了重要规定。《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》在基本原则中规定了人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，规定了人民调解工作的原则和方法。《中华人民共和国宪法》规定居民委员会、村民委员会设人民调解委员会，调解民间纠纷。将人民调解工作写入国家根本大法，是人民调解委员会法律地位进一步提高的标志，是人民调解工作发展的里程碑。新宪法颁布后，极大地鼓舞了调解人员，进一步推动了人民调解工作的发展。由于有了法律的保障，调解工作在实践中得到切实有效的开展。“截至1982年年底，全国的基层调解委员会已发展到86万多个，调解人员达530万余名。1982年，全国基层的调解委员会共调解各类民间纠纷816万件，相当于全国基层人民法院一年受理民事案件数的10.5倍”。
在当时较为良好的法制发展环境中，国务院于1989年6月颁布了《人民调解委员会组织条例》，对人民调解委员会的性质、设置、担任人民调解员的条件、人民调解的工作原则等作出了规定。所有这些法制的努力使得我国20世纪80年代的调解工作有了可靠而强大的保障，也使当时的调解工作出现了可喜而繁盛的现象。
但进入到20世纪90年代以后，由于市场经济的发展和社会转型的加剧，“社会结构、组织形式和人际关系的变化，社区自治不成熟等，使得原有的基层地域、单位的调解开始失效。社会转型期的利益多元、冲突激烈，法律、政策及其他规范处在高度不明确、不稳定的状态，客观上造成了调解的难度；一些传统的调解方式失去了原有的效果”。“国家缺少对纠纷解决机制的整体发展战略的合理布局，过分强调和倚重司法诉讼，使得各类调解的作用被忽视。社会和法学界在盲目推崇诉讼的同时，将调解贬低为法治的对立物或落后时代的象征，对公众意识产生了误导，影响了当事人的选择。制度方面，国家投入的资源和财政支持不足；人民调解协议为得到法院的认可，效力低下，当事人自觉履行程度低；调解组织和调解人员缺乏调解技能和行为规范方面的培训，调解随意性大，公信力不高”。这些原因导致人民调解在20世纪90年代逐步陷入停滞甚至倒退状态。
五、新世纪《人民调解法》的制定与实施
进入新世纪，我国司法部门相继制定了多个关于调解的法律法规、条例和办法，目的是为了更好地解决社会现实中出现的纠纷，也是为了使法律能够适应社会发展的需要。同时，为了响应社会与法学界要求尽早制定《人民调解法》的呼声，全国人大也作出规划，司法部从2005年开始着手组织有关调解的调研论证的工作，为起草《人民调解法》进行积极地部署。2005年2月19日，胡锦涛在中央党校省部级领导干部提高社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上强调，要“深刻认识构建社会主义和谐社会的重大意义，扎扎实实做好工作，大力促进社会和谐团结”。要求注重社会公平，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面利益关系。2006年10月中国共产党第十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，其中要求处理新时期人民内部矛盾和化解其他社会矛盾纠纷，“进一步赋予人民调解政治和理念上的支持”。
为了进一步推进调解在社会解纷工作中的实际应用，有必要制定有关调解的专门法律，确立调解的法律地位，增强调解的法律效力。司法部认真总结新中国成立以来特别是《人民调解委员会组织条例》实施以来人民调解的工作经验，起草了《中华人民共和国人民调解法（草案送审稿）》。2010年5月5日，国务院第110次常务会议决定将草案提请第十一届全国人大常委会审议。“国家立法机关对人民调解立法给予了高度重视，坚持科学立法、开门立法、民主立法，充分听取各部门、专家学者和基层的意见、建议，深入调查研究，进一步修改完善了《人民调解法（草案）》”。这样，社会和学界呼声已久的《人民调解法》经第十一届全国人大常委会第十五次和第十六次会议两次审议，于2010年8月28日通过，由中华人民共和国主席令第34号公布，自2011年1月1日施行。
《人民调解法》是我国在实行依法治国、建设社会主义法治国家的宏观背景下颁布的一部具体的法律，它的颁布与实施是“人民调解制度建设的一个重要里程碑，必将对我国新时期人民调解工作的发展起到至关重要的规范和促进作用，人民调解这朵‘东方之花’必将更加绚烂绽放！”
（本文作者系广东女子学院副教授、博士、中国人民大学访问学者）
来源：《福建党史月刊》2015年第7期
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