多党合作和政治协商基本政治制度确立过程中的二三事

1989年我在中央统战部工作期间，参与了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称《意见》）的起草工作。这个《意见》首次提出了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，中国共产党是执政党、各民主党派是参政党，以及各民主党派和无党派人士参政的具体途径等，可以说具有里程碑意义。

这个文件是1989年底中共中央正式颁布的。其研究起草，是根据邓小平同志1989年1月在一份民主党派成员所提建议上批示，要求组织一个专门小组“专门拟定民主党派成员参政和履行监督职责的方案”开始的，历时一年才完成，许多事情至今记忆犹新，其中有些情况多年来很少有人提及，而了解这些情况，不仅有益于弄清这个《意见》出台的历史背景，也有益于深入理解和把握中央在这个文件中一些重大决策的成因、内涵和意义。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，是根据邓小平同志的意见指示加以明确的

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，是这个《意见》首次明确提出的一个重大论断。此前，关于我国政党制度的一般提法是“中国共产党领导下的多党合作制”。应当说，这个重大论断是我们党总结历史经验，适应改革实践和时代需要，综合各种情况作出的。但当时起草文件提出这个论断的直接依据，则是根据1987年邓小平同志在审阅修改十三大报告时提出的一条重要意见。

十三大召开期间，我在中央统战部研究所工作（这个研究所是1985年经中共中央书记处批准成立的，1988年又并入中央统战部研究室）。记得当时参与十三大报告稿起草工作的郑必坚同志有一天到统战部来商量一些事情，据他讲十三大报告定稿前曾送邓小平同志审阅，小平同志对报告稿很赞赏，特别是对报告稿概括的社会主义初级阶段理论和“一个中心、两个基本点”的党的基本路线给予了充分肯定，但他也用笔对报告稿中少数几个地方作了修改，其中一处修改就是在原报告稿讲“历史性成就”内容中的“共产党领导下的多党合作制度”的“多党合作”后，加上了“和协商”三个字。而且，小平同志还强调说，十三大报告在“关于政治体制改革”一部分中写的“人民代表大会制度，共产党领导下的多党合作和政治协商制度，按照民主集中制的原则办事，是我们的特点和优势，决不能丢掉这些特点和优势”。这是作为我国的基本政治制度来讲的，必须长期坚持不能动摇（这里报告用了“多党合作和政治协商制度”这样规范的表述，而在报告前面“历史性成就”的有关内容中，仍保留了小平同志修改的“共产党领导下的多党合作和协商制度”）。

后来，在研究起草《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见稿》过程中，起草组就是根据邓小平同志的这个意见，在文件中写入了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度”。

值得注意的是，改革开放以来，邓小平同志在提到我国政党制度的多次谈话中，也用过中国共产党领导下的多党合作制的表述。1979年他就提出：“在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优点。”

1986年他又提出，要把完善中国共产党领导下的多党派合作的政治制度作为改革的一项重要内容。那么，为什么他在审定十三大报告稿中要专门加上“和协商”三个字呢？我理解，曾经担任过第五届全国政协主席的邓小平同志的这个修改增加，有着重要的新含义。其中的新含义，一个是进一步表明了我国政党制度不同于西方多党制的运行机制和特点，即我国各民主党派作用的发挥和政党关系的协调，主要是通过协商合作的方式而不是竞争选举的方式来进行，政治协商是实现党的领导和多党合作的重要途径；再一个就是把不仅有各党派团体，还有各界代表人士参加的人民政协包括了进来。中国共产党领导开展的政治协商有两种基本方式，一种是中国共产党同各民主党派的政治协商，一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。

在这个《意见》中就专门有一部分关于发挥人民政协作用的内容，并首次明确提出：“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所。”

在《意见》制定过程中充分听取了各民主党派的意见，费孝通对中国共产党与各民主党派的关系提出了“一”与“多”的观点

1989年1月，邓小平同志在关于组织一个专门小组拟定民主党派成员参政和履行监督职责方案的批示中，就特别提到这个专门小组的“成员要有民主党派的”。

因此，在研究制定这个《意见》的过程中，广泛听取了各有关方面、专家学者的意见，尤其是注意充分听取了各民主党派的意见。在各民主党派提出的各种意见建议中，给我留下深刻印象的是，当时民盟中央主席费孝通对中国共产党与各民主党派的关系提出了一个观点，就是认为共产党领导的多党合作制度有两个“眼”，一个是领导，一个是合作，对此可以用“一”与“多”来概括。他说：一党领导、多党合作含有一个基本的意思，就体现在我常说的闻一多同志的名字中，就是“一”与“多”的关系。我这么想，我们这个国家在整个世界格局中是比较弱的，处于落后地位，知识比较少，工业不发达，必须要以比人家快的速度才能赶上人家，否则要出大问题，这就需要一批人带头。孙中山讲“以先觉觉后觉”，那么谁来领导，谁是先进的？在这个世纪就是工人阶级先进，它的先进分子组成共产党。党来指出方向，他们要走在前面，要纯，要有纪律，要有高度威信，所以共产党是“一”。光有“一”是不行的，有“一”就有“多”，有纯就有杂。这个“多”是在“一”领导下的。社会上有许多不同利益，民主党派要代表不同利益，通过民主党派把各种意见、看法都反映到领导上去。所以民主党派要“多”，不能纯。民主党派要能讨论问题，能改正思想，包容性要强。这就是“一”与“多”的关系。

在制定这个《意见》的整个过程中，中共中央都很重视民主党派的意见，强调要把坚持中国共产党的领导和发扬社会主义民主作为两条主线贯穿于文件制定中。因此，不仅在文件稿的研究起草阶段，而且在经过深入研究文件已基本成型后，仍注意不断听取并尽可能采纳民主党派的一些重要意见建议。例如，对于这个基本政治制度的表述，在文件形成的最后阶段还采纳了民主党派提出的一个意见，就是为了体现我国各政党的法律地位平等，去掉了原《意见》稿中表述的“中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度”中的“下”字。

在《意见》稿的制定过程中，一度有民主党派同志担心这个文件最后能否顺利出台、切实贯彻。为了表明坚定不移地推进改革，坚持我国的基本政治制度不动摇，中共中央不仅赶在1989年12月30日印发这个文件，落实了邓小平同志在1989年初提出的这个方案要“在一年内完成，明年开始实行”的指示，并且接受民建中央等提出的把这一基本政治制度写入宪法的要求，建议全国人大将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法序言。正是与这一修改相衔接，1994年全国政协八届二次会议通过政协章程修正案，在章程关于政协性质的表述“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织”后，增加了“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”的内容。

民主党派如何参政是这个《意见》需要明确的一个重点内容，参政党是经过反复研究最后由中央定的

虽然早在中华人民共和国成立初期，就有许多民主党派成员和无党派人士参加了国家政权，包括担任国家、政府和司法机关的领导职务。但长期以来，我们讲多党合作主要还是贯彻毛泽东同志提出的“长期共存、互相监督”八字方针或新时期的十六字方针，侧重的主要是党与党的关系，而对于民主党派与国家政权之间的关系，一直没有一个明确的说法。中共中央制定这个《意见》需要解决的一个重点问题，就是要明确民主党派在国家政权中的地位和作用。所以，当时费孝通同志就说：民主党派方面对于怎么合作，具体怎么个做法，不大明确，这有历史原因。比如像我，入盟最早的成员之一了。当时主要是出于对国民党统治的不满，出于保护学生这样的目的，你是民主教授嘛！并不想参政，没想到替代国民党。吴晗也说过，国民党下去了，我们还回去教书。所以中国的民主党派有自己的历史特点，不像资本主义发达国家，他们那里的政党很明确，就是要轮流坐庄。我们民主党派从根本上来说，就多数人来说，不是这个看法。但是我们也不能停留在以前那种态度了，要积极参与政治活动，参政议政。议政还行，有历史传统。参政就是新问题了。

涉及民主党派参政，首先需要研究明确的问题，就是如何表述民主党派作为政党的参政地位。为此，起草组召开了一系列座谈会，广泛听取各方意见，作了深入反复比较研究。当时对这个问题，包括专家学者比较有代表性的观点主要有三种：一种观点认为，民主党派是在共产党领导下的执政党，共产党与民主党派在国家政权中应当是在共产党领导下联合执政的关系。理由是：毛泽东同志在新民主主义革命时期就提出了无产阶级领导下几个革命阶级联合专政的理论，在延安等革命根据地实行过“三三制”，社会主义时期也可以实行联合执政。联合执政有利于坚持共产党的领导，也有利于民主党派参政议政，与共产党互相监督，是多党合作的更高形式。

再一种观点认为，民主党派是在共产党领导下参与执政的政党。理由是：根据世界通行的政治概念，执政党是执掌国家政权的政党，执政党负责组织政府并通过政府贯彻本党的政策，按此民主党派事实上不能称为执政党。但随着我国社会利益日益多元化，民主党派可以作为一些阶层或利益集团的代表，参加国家政权的管理，成为共产党领导下参与执政的政党。

还有一种观点认为，民主党派无论是从事实观察还是按理论推导，都不能算是执政党。多党合作的重点不在于民主党派成员参加政府工作，民主党派不一定非要在政府中占多大比例。民主党派参政议政可主要通过人大和政协这两个渠道发挥作用，要使人大和政协成为多党合作、参政议政的主要机构。

现在回想，当时各方对这个问题的讨论是比较活跃的，提出了多种观点。但应当指出的是，所有当时关于这方面的讨论，都是在坚持社会主义政治制度，坚持共产党的领导和执政地位这一前提下展开的，在整个研究过程中有一点自始至终都很明确，就是我国的政党制度是符合中国国情的社会主义政党制度，根本不同于西方资本主义国家的多党制，也有别于一些社会主义国家实行的一党制，各民主党派不是在野党、反对党，讨论的焦点不是民主党派能否参政的问题，而是如何表述、规范其参政的问题。最后，关于民主党派究竟应该叫什么党？这个问题是报中央确定的，这就是《意见》提出的各民主党派“是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。”其“参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。”

这里，《意见》提出我国民主党派参政有四个基本点，不只是参加政权，要比西方多党制下政党执政或联合执政主要是组阁、参加政权的参政内容广泛得多。与此相适应，《意见》提出民主党派参政的主要途径也有四条，首先是中国共产党和各民主党派之间的合作与协商，再就是民主党派成员、无党派人士参加人大，担任政府及司法机关领导职务，还包括发挥民主党派在人民政协中的作用。所以，参政党完全是中国独创的概念。进入新时代后，中共中央又提出各民主党派是“中国特色社会主义参政党”，进一步明确了我国新型政党制度中这个独特概念的本质和内涵。

（写于2019年5月）

（作者系第十二届全国政协委员、文史和学习委员会驻会副主任；第十三届全国政协委员。）