不是权力机关，而是协商机构

人民政协作为中国特色的制度安排，是指人民政协在我国政治体制架构中的性质、地位和作用。回顾这一制度安排的确立历程，更能深刻把握人民政协的中国特色和本质内涵。

人民政协是中国共产党把马克思主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论和中华民族优秀传统文化与中国革命具体实践相结合的产物，具有鲜明的中国特色

马克思主义认为，无产阶级要取得革命胜利，除和农民结成巩固的联盟以外，还必须联合一切民主党派，“争取全世界的民主政党之间的团结和协调”，和资产阶级民主派一起反对共同的敌人。中国共产党为了完成新民主主义革命任务，把马克思主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论运用到中国革命具体实践中，秉持中华民族一贯倡导的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀传统文化，十分重视和民主党派、民主人士的合作，因为这是建立和巩固最广泛的统一战线的关键。

在领导新民主主义革命过程中，毛泽东谆谆教导共产党的领导干部，“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利”。中国革命要取得胜利，必须建立共产党领导的最广泛的统一战线，这个统一战线除去有工人、农民参加以外，还必须包括小资产阶级、民族资产阶级，以及地主和富农阶级中的开明绅士等。中国共产党经过统一战线把各民主党派、无党派民主人士等一切革命的政党、阶级、民主人士团结起来，为了共同的奋斗目标而创立的人民政协，不仅符合中华民族优秀文化传统，而且实现了马克思主义和中国革命具体实践的创造性结合，彰显了人民政协鲜明的中国特色。

“五一口号”基本奠定了新中国政治体制架构，即人民政协

1948年春天，可谓是中国革命的春天，解放战争高歌猛进，建立民主联合政府的时机日益成熟。4月25日，中共召开中央书记处会议，其中一个重要议题就是邀请各民主党派和群众团体代表到达解放区，商讨召集人民代表大会并成立临时中央政府事宜。4月30日，新华社播发著名的“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。“五一口号”成为人民政协创立的发端。5月1日，毛泽东在给民主人士李济深、沈钧儒的信中又提出，为召集人民代表大会，成立民主联合政府，首先要邀集各民主党派、各人民团体的代表召开政治协商会议。“五一口号”和毛泽东给民主人士的信件都明确建国程序为：政协会议——商讨召集人民代表大会——成立民主联合政府。这表明政协不是权力机关，而是协商机构，权力机关是人民代表大会。可见，人民政协从筹备开始就是中国特色的制度安排。

“五一口号”得到各民主党派、各人民团体和社会贤达的积极响应。1949年1月22日，已经到达解放区的各民主党派、各人民团体、社会各界的负责人和代表人物李济深、沈钧儒、马叙伦、郭沫若等55名民主人士，联名发表了《我们对于时局的意见》，公开提出“愿在中共领导下”，建立独立、自由、和平、幸福的新中国，“人民民主阵线之内，绝无反动派立足之余地，亦绝不允许有所谓中间路线之存在。”至此，民主党派、无党派民主人士自愿接受共产党的领导、彻底抛弃了“第三条道路”或“中间路线”，不谋求成为反对党或在野党，不走西方多党制、三权分立的政治发展道路，至此，新中国基本政治体制架构初步形成。

《共同纲领》和人民政协《组织法》，标志着人民政协作为中国特色制度安排的正式确立

马克思主义反对西方国家的议会制和“三权分立”制，赞同巴黎公社实行的“议行合一”的政体。作为马克思主义政党的中国共产党借鉴巴黎公社和苏联的经验、吸收近代以来中国政治发展道路的教训，在新中国实行人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体。1949年9月召开的中国人民政治协商会议通过了《共同纲领》，以临时宪法的形式规定新中国的国体是人民民主专政，是“中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权”。而人民政协《组织法》规定：“中国人民政治协商会议为全中国人民民主统一战线的组织。”可见，人民政协是新中国国体的充分体现。

《共同纲领》和人民政协《组织法》规定，国家最高权力机关是全国人民代表大会。在全国人民代表大会召开之前，国家最高权力由政协全体会议代为执行，政协全体会议闭会期间最高权力机关则是由政协全体会议产生的中央人民政府委员会，它集立法、行政和司法于一身，既是国家最高权力机关，又是国家最高行政机关。这种“议行合一”的政治体制是与社会主义国家无产阶级政党的领导与执政相一致的，同资产阶级的议会制与“三权分立”制具有本质的区别。

由政协全体会议选出的政协全国委员会及其常委会是国家政权以外各党派、各人民团体的“协议”机关，是“经常起作用的”，是政协发挥日常职能的机关。人民政协《组织法》规定，在全国人民代表大会召开之后，政协全体会议虽然不再代行国家最高权力机关的职权，但作为统一战线组织的人民政协仍然存在，仍可“就有关国家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案”，“政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用”。就政府来说，国家大政方针，在决策之前都要经过人民政协进行协商，“新民主主义的议事特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再到会议上去讨论决定，达成共同的协议。”也就是说，新民主主义的议事精神不在于最后的表决，而在于事前的协商和反复的讨论，从而明确了人民政协是“协商”机构的性质定位。至此，人民政协的性质定位、职能作用，及其在国家政治体制架构中的角色等重大问题得到解决，且载入具有临时宪法性质的《共同纲领》和人民政协《组织法》，人民政协作为中国特色的制度安排正式确立。

人民政协作为中国特色的制度安排，不仅对我国政治发展产生了深远影响，而且提供了一种不同于西方的民主政治模式，构成人类政治文明史上一道亮丽的风景线。

（作者为习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员，北京联合大学北京政治文明建设研究基地常务副主任、研究员。本文系北京社科基金重点项目《人民政协制度形成研究》的阶段性成果）