阚珂
662位代表参加协商建立新中国
说到全国人大代表名额,不能不说到1949年9月21日至30日在北平举行的中国人民政治协商会议第一届全体会议(以下简称“政协”)。
这届政协共有组成单位45个；代表510人、候补代表77人、特邀人士75人,共662人,包括了中国共产党和全中国所有的民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族、国外华侨、其他爱国民主分子的代表,体现了广泛的代表性。政协这样的构成,具有代表全国人民的性质,获得全国人民的信任和拥护,因而它在当时不具备召开全国人民代表大会的情况下,宣布自己执行全国人民代表大会的职权。出席这届政协全体会议的600多位代表经过协商,完成了“写在人类的历史上”(毛泽东语)的伟大工作——建立新中国。这就是在说到全国人大代表名额时要说到政协第一届全体会议的原因。
与1954年第一届全国人大的代表名额相联系,这里需要指出两点,第一,这届政协除9个组成单位的代表按地域产生外,36个组成单位的代表都是按界别产生的。第二,军队有正式代表60人、候补代表11人,华侨有正式代表15人、候补代表2人。
1949年底,全国人口5.42亿人。按此计算,全国大体上每81.9万人产生1名政协代表。
1226位代表组成第一届全国人民代表大会
1953年1月13日,中央人民政府委员会通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》,决定在当年召开由人民用普选方法产生的各级人民代表大会。为了依法选举人大代表,2月11日,中央人民政府委员会通过了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。按照选举法的规定,全国人大代表,除军队代表和华侨代表外,都按行政区域产生。这与政协第一届全体会议的大部分代表按“界别”产生是个重大的区别。两者的另外一个区别是,人大代表由“选举”产生,而政协代表由“协商”产生。
1953年选举法确定代表名额的原则,一是,必须使各级人大是具有工作能力的国家政权机关,既便于召集会议,又便于讨论和决定问题；二是,在人大中,既须有相当于社会各民主阶级地位和有相当于各民族或种族地位的代表,又须注意到代表的地区性。
那么,选举法是怎样确定全国人大代表名额的呢?选举法规定,各省每80万人选全国人大代表1人,中央直辖市和人口在50万以上的工业市每10万人选全国人大代表1人。这就是后来所说的“农村每1代表所代表的人口数8倍于城市每1代表所代表的人口数(简称‘8比1’)”的源头。选举法还规定,人口特少的省的全国人大代表不少于3人,全国人大代表的选举单位还包括中央直辖的少数民族行政单位。
从以上我们可知,1953年选举法并没有直接规定全国人大代表的具体名额,而是规定农村代表与城市代表所代表人口的不同比例,据此在全国总人口中计算出大部分代表名额,再加上选举法具体规定的军队代表名额、华侨代表名额以及人口特少的省的代表名额等,从而计算出全部代表名额。我曾在《全国人民代表大会代表名额确定依据探讨》(载《政治学研究》1987年第5期)一文中,把世界100多个国家议会议员名额规定的类型归纳为五种:具体名额型、上限型、上限下限型、定期增加型、推导具体名额型。我国1953年选举法对全国人大代表名额的规定可以归类为“推导具体名额型”。邓小平在选举法草案说明中指出,根据选举法草案计算,全国人大代表名额约为1200人左右,略少于苏联两院代表的总和,但比其他任何国家的国会都大得多。
1954年第一届全国人大有45个选举单位,其中包括14个直辖市,共产生代表1226人。与政协相对照,我们看到:第一,两者都有45个选举或者组成单位；第二,人大代表1226人接近政协代表662人的两倍；第三,军队人大代表60人与军队政协正式代表60人相同；第四,华侨人大代表30人是华侨政协正式代表15人的两倍。据此我们认为,选举法确定的第一届全国人大代表的人数是以政协代表的人数作参照、按照大体上增加1倍的人数来考虑的。
按照1953年6月30日普查结果,全国总人口为5.83亿,据此计算,一届全国人大时,全国大体每47.6万人产生1名全国人大代表。
1959年第二届全国人大代表总数与第一届相同,也是1226人。由于行政区划的变更,第二届全国人大代表的选举单位由第一届的45个减少到31个。虽然,行政区划变更的省、自治区、直辖市的代表名额作了相应的调整,但实质上各选举单位的代表名额与第一届是相同的。
1958年末,全国总人口为6.60亿人,全国大体每53.8万人产生1名全国人大代表。由于人口增加而代表名额不增加,第二届全国人大每1代表所代表的人口数比第一届大体上增加了6万人。
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