10年前的2004年9月15日上午9时，“首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会”在北京人民大会堂举行，我在大礼堂一层参加大会。当胡锦涛讲到“人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式”时，我异常兴奋，因为这是我第一次听到人民代表大会制度是人民当家作主的“最高实现形式”这一提法，感觉到党中央对人民代表大会制度和人民代表大会工作的高度重视。
我在全国人大常委会办公厅研究室工作多年，参加过不少文稿起草工作，撰写过一些有关人大制度的研究文章，涉及到评价人大制度这个问题时，都表述为“重要实现形式”。“重要的”可以是“一个”，也可以是“多个”，这样写比较灵活，也比较“保险”。那么“最高的”只能有一个，是唯一的。这是个新提法。认真思考一下，感觉到对我国人大制度的这个定位是准确的，是符合宪法原义和我国政治制度最初设计的，也是党的中央领导集体一贯的、共同的认识。
早在1954年制定宪法讨论“国家机构”这一章时，毛泽东就说过:“我们的主席、总理，都是由全国人民代表大会产生出来的，一定要服从全国人民代表大会，不能跳出如来佛的手掌。”(《毛泽东年谱1949—1976》第二卷第228页)小说《西游记》描写孙悟空神通广大，一个筋斗能翻十万八千里，但却无论如何也翻不出如来佛的手掌。这比喻不管有多大本事，也摆脱不了某种力量的控制。毛泽东还说:“我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。有议长，有总理，又有主席，就更安全些，不至于三个地方同时都出毛病。如果全国人民代表大会出了毛病，那毫无办法，只好等四年再说。”(1954年宪法规定全国人大每届任期四年———笔者注)(《毛泽东年谱1949—1976》第二卷第229页)刘少奇说得更直接，他说，“全国人民代表大会要做什么就做什么。”1954年宪法草案规定的全国人大的第十四项职权是:“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”，董必武根据宪法草案的这一规定说“全国人民代表大会要做什么就可以做什么”。1982年通过的宪法，将全国人大的这一职权修改表述为“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。参与1982年宪法修改工作的一位学者说，这是从严格的法制观点出发的，这样写更加规范。但应该认识到，1954年宪法与1982年宪法关于全国人大这一职权的表述虽然不同，但精神实质是一致的。60年前制定宪法时，由于毛泽东提出并一再坚持，宪法写上了全国人大有权罢免国家主席这一条。这是关于全国人大职权、全国人大与国家主席关系的规定，也是突出全国人大的地位。
刘少奇1954年在关于宪法草案的报告中还说:“人民代表大会制既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定”，“我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关”，“中国人民就是要用这样的政治制度来保证国家沿着社会主义的道路前进”。这实质是以宪法为依据说明人大制度是人民当家作主的“最高实现形式”。
在历史的考察中我们知道，1954年讨论宪法草案时，西方一些媒体因为我们的人民代表大会拥有广泛的权力而感到奇怪，他们说“全国人民代表大会职权的强大，不得不令人吃惊”。他们不理解也很正常。刘少奇说，这是他们没有看到中国历史上已经发生的巨大变化，以工人阶级为首的中国人民已经当了国家的主人。现在，我们在对外交往中更加感觉到，中国的人大根本不等同于西方的议会，中国全国人大常委会委员长与西方国家议会议长在各自国家中的地位有着极大的差别，一些西方国家议会议长的地位只相当于政府的部长。
江泽民在1990年两会党员负责同志会议上的讲话中指出，建设社会主义民主政治，最重要的就是坚持和完善人民代表大会制度。在我们国家生活的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。江泽民的这个关于人大制度和人大工作的讲话，两次使用了“最”字，可见对国家根本政治制度的认识和重视。
以上清楚地说明了1954年制定宪法时对人民代表大会制度的考虑和我们党的领导人对这个问题的认识。
为什么把人民代表大会制度、人民代表大会置于这样高、这样重要的地位?重要的原因就是把当年毛泽东与黄炎培的“窑洞对”所揭示的真理付诸实施:只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息，才能跳出“其兴也勃焉”、“其亡也忽焉”的历史周期律。习近平总书记2012年底走访民主党派中央重提“避免人亡政息的历史周期律”，意味深长。
(阚珂 作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)
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