深化財稅體制改革，建立現代財政制度

關於建立事權與支出責任相適應的制度

《決定》提出，“建立事權和支出責任相適應的制度”，這是理順中央和地方財政分配關系，健全中央和地方財力與事權相匹配體制的重要任務。

建立事權與支出責任相適應的制度，是確保整個財政體制有效運轉的必然選擇。政府間財政關系歸結起來主要是四個基本要素：事權、支出責任、財權、財力。完善事權與支出責任相適應的制度是整個財政體制協調運轉的基礎環節。事權可以定義為一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責，支出責任是政府承擔的運用財政資金履行其事權、滿足公共服務需要的財政支出義務。多級政府體系下，隻有在明確政府間事權的基礎上，界定各級政府支出責任，才能劃分財政收入，再通過轉移支付等手段調節上下級的財力余缺，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現財力與事權相匹配。

但是，在我國目前的中央和地方財政分配關系中，確實客觀存在著中央和地方的事權與支出責任不匹配的缺陷。1994年的分稅制改革，初步確定了中央和地方的事權與支出責任。但由於各方面配套改革制約等多種因素影響，中央和地方的事權與支出責任相適應的制度建設一直沒有深入展開。隨著我國工業化、城鎮化的不斷推進，管理經濟社會事務的法治化、規范化要求越來越高，這方面的問題就越來越突出。一是中央和地方的事權與支出責任缺乏明確清晰的界定。應由中央負責的事務，交給了地方﹔應由地方負責的事務，中央承擔了較多的支出責任﹔中央和地方職責重疊，共同管理的事項較多。目前中央財政本級支出隻佔15%，地方實際支出佔到85%，導致中央干預地方過多，中央和地方職責不清，形成互相擠佔或互留缺口、無從問責的現象，不符合現代國家治理的一般要求，不僅帶來行政運行效率偏低，國家政策目標難以實現，而且影響市場統一、司法公正和基本公共服務均等化進程。二是中央和地方的事權與支出責任缺乏健全的協調機制。一方面，一項政策或措施出台，往往由中央部門下發文件，“一竿子插到底”，基層政府隻能被動接受。另一方面，下級政府也習慣於向上級政府爭取財力支持，或通過一種事后債務化解的方式進行財力分配上的“倒逼”。最近幾年，一些新增支出責任，如農村義務教育、農村低保、村級組織財力保障等，在政府間事權劃分時就顯得無法可依，加大了新增支出責任的協調難度。由於中央和地方的事權與支出責任不適應，使得中央和地方的財權劃分也不盡科學合理，造成中央和地方的事權與財力難以匹配，財稅體制運行中矛盾較多，效率不高。

清晰的事權與支出責任是財力與事權匹配的重要前提，是深化財稅體制改革首先要解決的問題。立足於建立現代財政制度，在轉變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，合理劃分中央和地方的事權與支出責任，是深化財稅體系改革的必然要求。

具體怎麼做呢？一是適度加強中央事權。將國防、外交、國家安全等關系全國政令統一、維護統一市場、促進區域協調、確保國家各領域安全的重大事務，集中到中央，減少委托事務，以加強國家的統一管理，提高全國的公共服務能力和水平。二是明確中央和地方的共同事權。將具有地域管理信息優勢但對其他區域影響較大的公共產品和服務，如司法、社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方的共同事權，由中央和地方共同承擔。三是明確將區域性公共服務作為地方事權下放給地方。將地域信息性強、與外部關聯性小並主要與當地居民有關的事務放給地方，調動和發揮各級地方政府的積極性，更好地滿足區域公共服務的需要。四是調整中央和地方的支出責任。在明晰事權的基礎上，進一步確定中央和地方各自承擔事權的支出責任以及中央和地方按規定分擔共同事權的支出責任。中央可以通過安排轉移支付將部分事權的支出責任委托給地方承擔。根據事權和支出責任，在法規明確規定的前提下，中央對財力困難的地區進行一般性轉移支付，省級政府也要相應承擔起均衡區域內財力差距的責任，建立健全省以下轉移支付制度。

在建立事權和支出責任相適應的制度基礎上，“保持現有中央和地方財力格局基本穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”。將收入周期性波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大、易轉嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些﹔將其余具有明顯受益性、區域性特征，對宏觀經濟運行不產生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些，以充分調動兩個積極性，為促進經濟持續健康發展提供制度保障。

﹝作者吳新力，中共中央政策研究室經濟研究局局長、研究員，北京100017﹞

（責任編輯：高長武）