吳新力
[摘要]推進財稅體制改革，建立現代財政制度，是全面深化改革的必然要求和重點任務。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》對此提出了明確要求。具體內容包括：一是，改進預算管理制度，全面加強財政收支科學化精細化管理，實施全面規范、公開透明的預算制度。二是，完善稅收制度，建立規范的現代增值稅制度，進一步發揮消費稅的調節功能，加快房產稅立法並適時推進改革，加快資源稅從價計征改革，盡快開征環境保護稅，完善地方稅體系，建立健全綜合與分類相結合的個人所得稅制度，清理規范財稅優惠政策。三是，理順中央和地方財政分配關系，合理劃分中央和地方的事權與支出責任，建立事權與支出責任相適應的制度。
[關鍵詞]十八屆三中全會﹔《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》﹔財稅體制改革﹔現代財政制度[中圖分類號]D220[文獻標識碼]A
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央國家預算正確編制和順利執行以及監督檢查關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以預算執行情況的法律依據。總體上看，我國下簡稱《決定》），緊緊圍繞全面深化改革預算管理制度是和經濟社會發展相適應的。這一重大問題，提出了一系列重要的新論斷、但是，隨著社會主義市場經濟的發展，經濟新觀點、新舉措，對全面深化改革作出了具規模的擴大，我國預算管理制度也暴露出不體部署。推進財稅體制改革，建立現代財政少問題，需要不斷改進。制度，是全面深化改革的必然要求和重點任這些問題主要表現為如下幾個方面：一務。《決定》對深化財稅體制改革提出了總是預算體系統一性不夠強。目前，我國公共的目標和要求：“完善立法、明確事權、改財政體系不健全，統一完整的國家預算體系革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，尚未建立，各級政府預算外收支和體制外融建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積資的渠道也缺乏整體協調，不利於規范財政極性。”財稅體制改革主要內容包括三項：分配秩序。二是預算透明度不夠高。目前包改進預算管理制度﹔完善稅收制度﹔建立事括財政政策、總預算分配、項目安排、預留權和支出責任相適應的制度。筆者按照這三資金和超收資金的使用、資金運行過程在內項內容分別對《決定》關於深化財稅體系改的公共財政諸多環節都還不夠透明。實行收革的具體要求作出一些解讀。付實現制的財務報告制度，也不利於及時發現財政風險。三是預算績效保障機制不健全。關於改進預算管理制度我國長期實行事業發展經費投入與財政收支預算管理制度，是國家以法令形式規定增幅或生產總值挂鉤機制。據統計，目前與的有關預算收支管理的准則和規范，是保証財政收支增幅或生產總值挂鉤的重點支出涉及7類、15項規定。其中，由相關法律規定的支出挂鉤機制包括教育、科技、農業3個領域，由國家中長期規劃和中央政策性文件規定的挂鉤機制包括文化、醫療衛生、社保、計劃生育4個領域。2012年僅財政安排的上述7類與財政收支增幅或生產總值挂鉤的重點支出即佔全國財政支出的48%。支出挂鉤機制在特定發展階段為促進上述領域事業的發展發揮了積極作用，但也不可避免地導致財政支出結構固化僵化，肢解了各級政府預算安排，加大了政府統籌安排財力的難度，而且不符合社會事業發展規律，容易引發攀比，部分領域甚至出現財政投入與事業發展“兩張皮”、“錢等項目”、“敞口花錢”等問題。這也是造成專項轉移支付過多，預算管理無法全面公開，資金投入重復低效的重要原因。四是政府間轉移支付機制不順。專項轉移支付項目繁雜、資金分散、配套過多，影響政策目標實現與重大改革的實施效率，扭曲了資源配置，而且造成政府資金投入重復、低效和浪費。五是預算控制方式不合理。現在實行“年度平衡”管理，隱含著順經濟周期機理，不利於發揮政府的宏觀調控作用。當經濟過熱時，稅收會隨之大幅增加，一些財稅部門完成任務后該收不收，藏稅於民，造成“熱上加熱”。當經濟增長下行時，稅收隨之減少，一些地方為完成任務而收“過頭稅”，進一步抑制社會總需求，有悖於依法治稅，也干擾政府的逆周期調控。
六是預算監督不嚴格，挪用財政資金等違紀違法問題時有發生。盡管審計部門積極開展審計監督，但由於人力有限，很多政府部門幾年才能輪一遍。由財政監督、審計監督和人大監督構成的綜合監督體系亟待進一步完善。
預算制度是現代國家財政管理制度的核心。編制和執行預算的過程，實質上是體現、落實黨和國家方針政策的過程。而上述問題的存在必然影響到黨和國家方針政策的具體落實。因此，必須按照《決定》提出的要求，推進預算管理制度改革，全面加強財政收支科學化精細化管理，實施全面規范、公開透明的預算制度。
具體來講，主要應從以下幾個方面著手：一是改進年度預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制。“審核預算的重點由財政收支的平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”，這就可以克服現行預算法以收支平衡為核心的預算審批控制方式，解決預算執行順周期的問題。與此同時，收入預算也將相應從約束性轉向預期性。“建立跨年度預算平衡機制”，就是要實行中期財政規劃管理，編制兩年以上財政滾動規劃，實現逐年更新滾動管理，強化滾動規劃對年度預算的約束，並進一步嚴格規范超收收入的使用管理，從而增強財政政策的前瞻性和可持續性。二是清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值挂鉤事項，一般不採取挂鉤方式。這項改革措施，有利於增強財政投入的針對性、有效性和可持續性。當然，各級財政部門也應繼續把相關領域作為重點予以優先安排，確保有關事業發展正常投入。三是完善轉移支付制度。首先，完善一般性轉移支付的穩定增長機制。增加一般性轉移支付規模和比例，促進地區間財力均衡，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。中央出台減收增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。其次，清理、整合、規范專項轉移支付項目。大幅度減少轉移支付項目，歸並重復交叉的項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留的專項進行甄別，屬於地方事務且數額相對固定的項目，劃入一般性轉移支付，並根據經濟社會發展及時清理專項轉移支付項目。四是建立政府性債務管理體系。由於長期存在儲蓄率過高、融資渠道單一等問題，在經濟社會發展轉型期，地方政府性債務不斷積聚，為切實加強政府債務管理，防范和化解財政風險，需要建立能夠全面反映政府財務狀況和運行風險的權責發生制的政府綜合財務報告制度，同時，還需要建立規范的中央和地方政府性債務管理及風險預警機制，主要內容是：採用債務負擔率、債務率、償債率等指標，設立具體化的政府債務風險評價標准﹔編制政府流動資產負債表﹔嚴格控制融資規模，建立健全項目決策機制﹔進一步完善政府債務建設項目的監管制度。五是實施全面規范的預算公開制度。借鑒國際經驗，從我國實際情況出發，積極穩妥地加以推進，逐步擴大公開范圍，細化公開內容，不斷完善預算公開工作機制，強化對預算公開的監督檢查。
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