深化财税体制改革，建立现代财政制度

关于建立事权与支出责任相适应的制度

《决定》提出，“建立事权和支出责任相适应的制度”，这是理顺中央和地方财政分配关系，健全中央和地方财力与事权相匹配体制的重要任务。

建立事权与支出责任相适应的制度，是确保整个财政体制有效运转的必然选择。政府间财政关系归结起来主要是四个基本要素：事权、支出责任、财权、财力。完善事权与支出责任相适应的制度是整个财政体制协调运转的基础环节。事权可以定义为一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。多级政府体系下，只有在明确政府间事权的基础上，界定各级政府支出责任，才能划分财政收入，再通过转移支付等手段调节上下级的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现财力与事权相匹配。

但是，在我国目前的中央和地方财政分配关系中，确实客观存在着中央和地方的事权与支出责任不匹配的缺陷。1994年的分税制改革，初步确定了中央和地方的事权与支出责任。但由于各方面配套改革制约等多种因素影响，中央和地方的事权与支出责任相适应的制度建设一直没有深入展开。随着我国工业化、城镇化的不断推进，管理经济社会事务的法治化、规范化要求越来越高，这方面的问题就越来越突出。一是中央和地方的事权与支出责任缺乏明确清晰的界定。应由中央负责的事务，交给了地方；应由地方负责的事务，中央承担了较多的支出责任；中央和地方职责重叠，共同管理的事项较多。目前中央财政本级支出只占15%，地方实际支出占到85%，导致中央干预地方过多，中央和地方职责不清，形成互相挤占或互留缺口、无从问责的现象，不符合现代国家治理的一般要求，不仅带来行政运行效率偏低，国家政策目标难以实现，而且影响市场统一、司法公正和基本公共服务均等化进程。二是中央和地方的事权与支出责任缺乏健全的协调机制。一方面，一项政策或措施出台，往往由中央部门下发文件，“一竿子插到底”，基层政府只能被动接受。另一方面，下级政府也习惯于向上级政府争取财力支持，或通过一种事后债务化解的方式进行财力分配上的“倒逼”。最近几年，一些新增支出责任，如农村义务教育、农村低保、村级组织财力保障等，在政府间事权划分时就显得无法可依，加大了新增支出责任的协调难度。由于中央和地方的事权与支出责任不适应，使得中央和地方的财权划分也不尽科学合理，造成中央和地方的事权与财力难以匹配，财税体制运行中矛盾较多，效率不高。

清晰的事权与支出责任是财力与事权匹配的重要前提，是深化财税体制改革首先要解决的问题。立足于建立现代财政制度，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，合理划分中央和地方的事权与支出责任，是深化财税体系改革的必然要求。

具体怎么做呢？一是适度加强中央事权。将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务，集中到中央，减少委托事务，以加强国家的统一管理，提高全国的公共服务能力和水平。二是明确中央和地方的共同事权。将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如司法、社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方的共同事权，由中央和地方共同承担。三是明确将区域性公共服务作为地方事权下放给地方。将地域信息性强、与外部关联性小并主要与当地居民有关的事务放给地方，调动和发挥各级地方政府的积极性，更好地满足区域公共服务的需要。四是调整中央和地方的支出责任。在明晰事权的基础上，进一步确定中央和地方各自承担事权的支出责任以及中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可以通过安排转移支付将部分事权的支出责任委托给地方承担。根据事权和支出责任，在法规明确规定的前提下，中央对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要相应承担起均衡区域内财力差距的责任，建立健全省以下转移支付制度。

在建立事权和支出责任相适应的制度基础上，“保持现有中央和地方财力格局基本稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将其余具有明显受益性、区域性特征，对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税，或地方分成比例多一些，以充分调动两个积极性，为促进经济持续健康发展提供制度保障。

﹝作者吴新力，中共中央政策研究室经济研究局局长、研究员，北京100017﹞

（责任编辑：高长武）