深化财税体制改革，建立现代财政制度

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[摘要]推进财税体制改革，建立现代财政制度，是全面深化改革的必然要求和重点任务。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对此提出了明确要求。具体内容包括：一是，改进预算管理制度，全面加强财政收支科学化精细化管理，实施全面规范、公开透明的预算制度。二是，完善税收制度，建立规范的现代增值税制度，进一步发挥消费税的调节功能，加快房产税立法并适时推进改革，加快资源税从价计征改革，尽快开征环境保护税，完善地方税体系，建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，清理规范财税优惠政策。三是，理顺中央和地方财政分配关系，合理划分中央和地方的事权与支出责任，建立事权与支出责任相适应的制度。

[关键词]十八届三中全会；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》；财税体制改革；现代财政制度[中图分类号]D220[文献标识码]A

党的十八届三中全会通过的《中共中央国家预算正确编制和顺利执行以及监督检查关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以预算执行情况的法律依据。总体上看，我国下简称《决定》），紧紧围绕全面深化改革预算管理制度是和经济社会发展相适应的。这一重大问题，提出了一系列重要的新论断、但是，随着社会主义市场经济的发展，经济新观点、新举措，对全面深化改革作出了具规模的扩大，我国预算管理制度也暴露出不体部署。推进财税体制改革，建立现代财政少问题，需要不断改进。制度，是全面深化改革的必然要求和重点任这些问题主要表现为如下几个方面：一务。《决定》对深化财税体制改革提出了总是预算体系统一性不够强。目前，我国公共的目标和要求：“完善立法、明确事权、改财政体系不健全，统一完整的国家预算体系革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，尚未建立，各级政府预算外收支和体制外融建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积资的渠道也缺乏整体协调，不利于规范财政极性。”财税体制改革主要内容包括三项：分配秩序。二是预算透明度不够高。目前包改进预算管理制度；完善税收制度；建立事括财政政策、总预算分配、项目安排、预留权和支出责任相适应的制度。笔者按照这三资金和超收资金的使用、资金运行过程在内项内容分别对《决定》关于深化财税体系改的公共财政诸多环节都还不够透明。实行收革的具体要求作出一些解读。付实现制的财务报告制度，也不利于及时发现财政风险。三是预算绩效保障机制不健全。关于改进预算管理制度我国长期实行事业发展经费投入与财政收支预算管理制度，是国家以法令形式规定增幅或生产总值挂钩机制。据统计，目前与的有关预算收支管理的准则和规范，是保证财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及7类、15项规定。其中，由相关法律规定的支出挂钩机制包括教育、科技、农业3个领域，由国家中长期规划和中央政策性文件规定的挂钩机制包括文化、医疗卫生、社保、计划生育4个领域。2012年仅财政安排的上述7类与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出即占全国财政支出的48%。支出挂钩机制在特定发展阶段为促进上述领域事业的发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致财政支出结构固化僵化，肢解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度，而且不符合社会事业发展规律，容易引发攀比，部分领域甚至出现财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”、“敞口花钱”等问题。这也是造成专项转移支付过多，预算管理无法全面公开，资金投入重复低效的重要原因。四是政府间转移支付机制不顺。专项转移支付项目繁杂、资金分散、配套过多，影响政策目标实现与重大改革的实施效率，扭曲了资源配置，而且造成政府资金投入重复、低效和浪费。五是预算控制方式不合理。现在实行“年度平衡”管理，隐含着顺经济周期机理，不利于发挥政府的宏观调控作用。当经济过热时，税收会随之大幅增加，一些财税部门完成任务后该收不收，藏税于民，造成“热上加热”。当经济增长下行时，税收随之减少，一些地方为完成任务而收“过头税”，进一步抑制社会总需求，有悖于依法治税，也干扰政府的逆周期调控。

六是预算监督不严格，挪用财政资金等违纪违法问题时有发生。尽管审计部门积极开展审计监督，但由于人力有限，很多政府部门几年才能轮一遍。由财政监督、审计监督和人大监督构成的综合监督体系亟待进一步完善。

预算制度是现代国家财政管理制度的核心。编制和执行预算的过程，实质上是体现、落实党和国家方针政策的过程。而上述问题的存在必然影响到党和国家方针政策的具体落实。因此，必须按照《决定》提出的要求，推进预算管理制度改革，全面加强财政收支科学化精细化管理，实施全面规范、公开透明的预算制度。

具体来讲，主要应从以下几个方面着手：一是改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。“审核预算的重点由财政收支的平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，这就可以克服现行预算法以收支平衡为核心的预算审批控制方式，解决预算执行顺周期的问题。与此同时，收入预算也将相应从约束性转向预期性。“建立跨年度预算平衡机制”，就是要实行中期财政规划管理，编制两年以上财政滚动规划，实现逐年更新滚动管理，强化滚动规划对年度预算的约束，并进一步严格规范超收收入的使用管理，从而增强财政政策的前瞻性和可持续性。二是清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。这项改革措施，有利于增强财政投入的针对性、有效性和可持续性。当然，各级财政部门也应继续把相关领域作为重点予以优先安排，确保有关事业发展正常投入。三是完善转移支付制度。首先，完善一般性转移支付的稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例，促进地区间财力均衡，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台减收增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。其次，清理、整合、规范专项转移支付项目。大幅度减少转移支付项目，归并重复交叉的项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目。四是建立政府性债务管理体系。由于长期存在储蓄率过高、融资渠道单一等问题，在经济社会发展转型期，地方政府性债务不断积聚，为切实加强政府债务管理，防范和化解财政风险，需要建立能够全面反映政府财务状况和运行风险的权责发生制的政府综合财务报告制度，同时，还需要建立规范的中央和地方政府性债务管理及风险预警机制，主要内容是：采用债务负担率、债务率、偿债率等指标，设立具体化的政府债务风险评价标准；编制政府流动资产负债表；严格控制融资规模，建立健全项目决策机制；进一步完善政府债务建设项目的监管制度。五是实施全面规范的预算公开制度。借鉴国际经验，从我国实际情况出发，积极稳妥地加以推进，逐步扩大公开范围，细化公开内容，不断完善预算公开工作机制，强化对预算公开的监督检查。