新中国特赦的决策过程及其经验启示

二、新中国实施特赦的几个关节点

（一）1956年对日本战犯无特赦之名而具特赦之实的赦免，为正式特赦积累了有益经验。按照宽大处理的方针，1956年4月25日，一届全国人大第34次会议通过了《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》，并由毛泽东当天以《中华人民共和国主席令》向全世界公布。该《决定》是审判和处理日本战犯的第一个法律文件，也是我国国内法审判战犯的第一个法律依据。最高人民检察院根据《决定》于当年分三批释放了免予起诉的1017名日本战犯。另外45名从宽判处有期徒刑的，后来或服满刑期、或获得减刑、或因病释放，至1964年3月6日最后3名战犯获释回国，日本战犯全部释放完毕。中国政府宽大处理日本战犯，被认为是无特赦之名而具特赦之实的赦免。这一举措，在日本各界深得人心，也为处理国内战犯积累了有益经验。

（二）1959年第一个《中华人民共和国主席特赦令》的产生经过。1957年1月29日，公安部向中央提交了一份关于对国民党少将刘焕东等12名病患战犯处理意见的报告。2月2日，毛泽东作出批示：“不但这些人应当处理，其他战犯凡犯罪较轻、表现较好的，都应考虑判决释放。”他请公安部“将战犯全体审查一下，定出一个处理方案送中央审阅”。[《建国以来毛泽东文稿》第6册，第299页。]由于不久后即发生了“反右派”斗争和“大跃进”运动，赦免工作受到影响。1959年国庆十周年来临，为正式实施赦免政策迎来一个良好契机。 1959年8月24日，毛泽东在杭州致信刘少奇：“我想到，今年国庆十年纪念，是否可以赦免一批（不是‘大赦’，而是古时所谓‘曲赦’，即局部的赦免）确实改恶从善的战犯及一般正在服刑的刑事罪犯。如办此事，离国庆只有三十几天时间，是否来得及审查清楚？或者不赶国庆，在秋天办理即可，但仍用国庆十年的名义。此事是否可行，亦请召集有关同志商议一下。”[《建国以来毛泽东文稿》第8册，中央文献出版社1993年版，第475—476页。]毛泽东的信表明三点：第一，借国庆十周年实施赦免是个重要时机，国内外影响较大；第二，这种赦免不是“大赦”是“曲赦”，即特赦。所谓大赦，一般指在特定情况下对在押罪犯无条件一律赦免，而特赦是针对特殊群体的有条件的赦免，即“改恶从善”的予以赦免；第三，赦免对象包括普通刑事罪犯和战犯。据统计，当时战犯在在押罪犯中的比例是非常小的（约占0.04%）。把普通刑事罪犯作为特赦对象，不仅大大增加了特赦对象的数量，也让新中国的首次特赦具有了更广泛而典型的刑事政策意义。

按照毛泽东的建议，1959年9月8日，刘少奇主持召开中央政治局会议，讨论并通过了《中共中央关于特赦一批确实已经改恶从善的战争罪犯、反革命犯和普通刑事罪犯的建议》。9月14日，毛泽东代表中央提请全国人大常委会考虑该建议。9月15日，毛泽东邀集各民主党派、人民团体、文化教育界和无党派人士举行座谈会，通报并征求对特赦问题的意见。关于特赦条件，毛泽东说：“凡是改好了的，我们赦免。按照宪法，叫特赦，不是大赦。”关于为什么要实施特赦政策，毛泽东说：主要是又经过几年的发展，“人民自己站起来了，人民有神气了，问题是个人民问题”。实施特赦的条件业已成熟。

9月17日，朱德主持召开二届全国人大九次会议并通过了《关于特赦确实改恶从善的罪犯的决定》。当天，刘少奇发布《中华人民共和国主席特赦令》，宣布“对于确实改恶从善的蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯，实行特赦”[《建国以来重要文献选编》第12册，中央文献出版社1996年版，第578页。]。这是由毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德等党和国家领导人共同推动出台的新中国第一个特赦令。为了更具体地指导各地执行特赦政策，当天还下发了《中共中央关于特赦罪犯的指示》，对特赦的具体步骤、方法、宣传以及特赦后的安置等作出详细规定。首次特赦，释放反革命罪犯和刑事罪犯12082名、战犯33名，另有389名获减刑。自此，中央决定以后每年特赦一批战犯，1960年、1961年、1963年、1964年、1966年和1975年相继实施专门针对战犯的六次特赦，共释放战犯556名，另有90名获减刑。

（三）1975年无条件赦免全部在押战犯，这是新中国实施的最后一次特赦。在“文革”的非常环境中，中央没有放松对改造罪犯的关注。1971年5月，公安部报送了《关于抚顺战犯管理所战犯死亡情况的报告》。周恩来立刻作出批示，批评公安部疏于检查和指导，导致“战犯病亡每年增长，证明工作水平日益下降”；对病患罪犯要加强治疗，应“体现党的政策，给他们以‘特赦’的出路”。[ 转引自任海生：《特赦最后一批国民党战犯》，《人民公安》2001年第4期。]公安部意识到问题的严重性，多次召开专题座谈会落实指示，于6月28日向周恩来提交了《关于加强改造战犯工作的请示报告》，并建议在四届人大时特赦一批战犯。由于四届人大一再推延，特赦也随之推迟。

1974年12月12日，周恩来在公安部一则反映在押人员思想动态的简报上批示，要求公安部开列全部战犯名单，以便在四届人大后特赦。23日，周恩来到长沙向毛泽东汇报工作，毛泽东说：“还有一批战犯，关了这么多年，建议把这批人释放。”[ 转引自日星：《特赦国内战犯决策内幕》，《湖北档案》2004年第4期。]29日，周恩来分别在中央政治局常委会和政治局会议上传达毛泽东的指示：“四届人大之后，要实行特赦，释放战犯。”

1975年1月中旬，四届人大召开。2月25日，公安部向中央提交了《关于第七批特赦问题的报告》。2月27日，毛泽东作了长篇批示：“一个不杀”，“都放了算了，强迫人家改造也不好”。在具体政策和待遇方面特别交待：“放战犯的时候要开欢送会，请他们吃顿饭，多吃点鱼、肉，每人发100元零用钱，每人都有公民权。”“有些人有能力可以做工作。年老有病的要给治病，跟我们的干部一样治。”[《建国以来毛泽东文稿》第13册，中央文献出版社1998年版，第421页。]3月17、18日，四届人大二次会议讨论并通过了《关于特赦释放全部在押战争罪犯的决定》。19日，最高人民法院宣布特赦全部在押战犯名单。这次特赦，是没有任何前提条件的一次赦免。新中国先后实施七次特赦，直至彻底释放全部在押战犯，充分体现了中央“宽大政策一贯到底”的精神。

三、新中国实施特赦政策的基本条件和根本目的

（一）新中国实施特赦政策的基本条件

首先，新中国政权的巩固、社会主义基本制度的确立及新中国取得的发展成就，为实行特赦政策创造了根本的政治前提。党中央提出：从宽处理，“从情况和原则方面来讲，也是可以这样办的。从国内形势来看，现在我们不但已经完成了土地改革和大张旗鼓镇压反革命运动等新民主主义的社会改革，大大巩固了人民民主专政；并且已经在社会主义改造方面获得了决定性的胜利”[《中共中央关于征求对蒋、日、伪战犯和其他反革命罪犯的处理意见的通知》，1956年4月11日。]

其次，新中国的特赦，除第七次无条件赦免外，前六次都以“确实已改恶从善”作为赦免罪犯的主要标准和具体前提条件。1959年9月17日中央下发的《中共中央关于特赦罪犯的指示》中说：“我们这次对罪犯的特赦，不同于我国历代反动统治者的大赦，也不同于近代各国的大赦。我们的特赦，是以罪犯是否确实改恶从善为主要标准，也就是以罪犯在政治上思想上和实际行动上是否确实改造好了为主要标准。”新中国的特赦，与不问罪犯悔罪与否的赦免制度是有本质区别的。有条件的赦免，既说明了中央制定政策的严肃谨慎、尊重和维护法律秩序与司法权威的公正性和严肃性，也充分体现了以挽救人、教育人为宗旨的党的改造政策。为什么实行“特赦”而不是“大赦”，毛泽东是有深层考虑的：“大赦是危险的，老是赦，一定有问题，一定是统治不巩固，要靠赦来争取群众。我们是对真正改好了的才赦，没有改好的也才有希望。”[ 毛泽东在邀集各民主党派、各人民团体负责人、著名无党派人士和著名文化教育界人士举行的座谈会上的讲话，1959年9月15日。]

实施有条件的特赦，对在押罪犯是一种激励和鞭策，有利于增强罪犯改造的自觉性和主动性。号称“死顽固”的原国民党中将黄维回忆说：“第一批特赦时，周总理点名要特赦我，可是被管理所给顶住了，他们说我没有改造好，不同意特赦我，如果特赦我，别的战犯不服呀！后来继续接受改造。1968年以后思想有了较大转变，慢慢向好的方面发展变化。”原国民党军队某师参谋长魏煜焜说：“特赦，对长期关押改造的战犯来说，是具有很大吸引力的。每个人都觉得改造的最后目的，就是特赦、新生、重新做人。这在继续接受改造的人的心目中，就产生了特赦是非常光荣，非常幸福的，也就暗暗下定决心要认真加强改造，争取特赦。”在1961年的特赦座谈会上，马上就刑满释放的原国民党某军政工处长田文奎提出：“不争取到特赦，虽刑满也不走。我改造了十多年，还争取不到特赦，说明我没有改恶从善，我有何面目见家乡亲友和妻子儿女呢！”[《从战犯到公民——原国民党将领改造生活的回忆》，中国文史出版社1987年版，第131、239、114页。]他言词恳切、态度坚决，终于得到所方的同意继续改造，并于1966年获赦。以长达4年的监管生活换取“特赦”殊荣，这确实是中外历史上罕见之事，也充分说明党的特赦政策的巨大感召力。正如毛泽东所说：有条件的特赦，“将使他们感到在我们伟大的社会主义制度下，只要改恶从善，都有自己的前途”[ 毛泽东代表中共中央给全国人大常委会的建议，1959年9月14日。]。