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二、中央提出解決邊界問題的簡要經過
周恩來曾經說過：“我們的對外關系中，有切身利害的是兩個問題：一個是華僑問題，一個是邊界問題。我們同周邊國家都有邊界糾葛，解決好這個問題是十分重要的。”（1995年8月8日，我國原駐緬甸和印尼大使、外交部條約法律司司長姚仲明接受筆者採訪時的談話記錄。）由於邊界問題既十分重要，又十分復雜，所以，新中國成立后，中央並沒有馬上把這個問題提上重要議事日程，而是採取了十分慎重的態度。提出解決邊界問題經歷了一個過程。
建國之初，中央對解決邊界問題採取了兩條方針（參見《中共中央關於中緬邊界問題的指示》，1956年10月31日。）：一是“暫維現狀”，二是積極准備。前一條方針具體來說就是對我國舊政府同外國簽訂的有關邊界問題的各種條約和協定，“既不承認，也不否認”，對邊界維持現狀。這條方針是“一種權宜措施”，但又十分必要。採取這條方針主要有兩個原因：一是騰不出手。當時中央要集中精力處理國內外的許多重大而迫切的問題。比如新中國
剛剛成立，要組建新政府，要與各國建立新的外交關系，打開外交新局面﹔還要領導抗美援朝戰爭，恢復國民經濟，等等。而解決邊界問題雖然十分重要，但還不是十分急迫，鄰國也沒有立刻提出這個要求。二是條件不成熟。邊界問題十分復雜，涉及處理與社會主義國家的關系等敏感問題。解決這一問題需要作充分准備，比如，要對邊界情況進行全面調查，做到心中有數﹔要對國際上處理這些問題的慣例和一般原則進行了解，避免出現法理上的糾紛，造成被動。后一條方針就是要求有關部門抓緊時間研究問題，積極做好解決邊界問題的准備。正如周恩來所指出的：“建國初期，我們忙於處理國內外重大問題，同時由於對全國邊疆問題還沒有很好研究，因此不可能就著手把這樣復雜的涉及國際關系的問題提到日程上來解決。”但是，“‘拖’終非長久之計，或者對方要提出來，或者我們會遇到一些實際問題，需要我們加以解決。因此，我們總是要准備解決” （周恩來在全國人大一屆四次會議上的報告摘要，1957年7月9日。）。后來事情的發展証明，中央這樣考慮問題是富有遠見的。由於事前做了大量准備工作，到20世紀50年代中期，當邊界問題突出地擺到面前時，我國牢牢把握了主動權，避免了被動局面的出現。
中央把解決邊界問題提到重要議事日程是在1956年前后。這個時候醞釀解決邊界問題，主要是形勢發展的需要。這一過程大體分為三個階段：
（一）1954年：中央開始醞釀解決邊界問題，但認為還需要一些時間。
1954年日內瓦會議結束后，為了打破以美國為首的西方國家對我國的封鎖禁運，我國在外交上採取了“走出去”的方針，積極發展同亞非國家的關系。黨和國家領導人在同印度、緬甸等國家互訪的過程中了解到，盡管我們同印度、緬甸共同倡導和平共處五項原則，並且把這些原則寫進雙邊聯合聲明中，消除了一些國家的疑慮，但有的東南亞國家對我國仍然心存疑慮。對此，在同毛澤東的談話中，尼赫魯提到三條原因：中國不但大，而且強，或者可能變強﹔中國在海外有許多華僑（新加坡80%至90%都是華僑）﹔這些國家害怕國際共產主義運動通過本地的共產黨來活動。此外還有一條重要原因，就是中國和許多國家的邊界存在著懸而未決的問題。
緬甸是最早提出這個問題的。1954年夏，周恩來第一次訪問緬甸時，時任緬甸總理的吳努就提出：希望早日解決邊界問題。在以后的雙方互訪中，緬甸又多次提出這個問題。周恩來后來說：“中國是一個社會主義大國，盡管我們今天還很窮，經濟文化還很落后，可是比起緬甸來，我們不僅是大，而且比它強。”“有我們這個大國在它身邊，當然覺得擔心，有疑慮。和平共處五項原則的聯合聲明解除了它的疑慮。但這只是個聲明，我們還必須在實際行動中証明我們是遵守和平共處五項原則的，具體的話就表現在邊界問題上。”（周恩來在全國人大一屆四次會議上的報告摘要，1957年7月9日。）對可能出現的這些問題，中央是早有估計的，毛澤東在接見外賓時曾多次談到：要想各種辦法來解決相互之間的一些問題。他說：“也許有些問題現在還不能解決，例如邊界問題，不過將來是要解決的，可以留到以后解決。總之要使雙方的利益不受損害。”（《毛澤東外交文選》，中央文獻出版社、世界知識出版社1994年版，第182—183頁。）周恩來也曾對中國駐緬甸大使姚仲明說：“要清醒地估計到，兩國發表和平共處五項原則的聲明后，如何先急后緩地解決一些兩國關系中的實際問題，像邊界問題等勢將提上日程。”（1995年8月8日，姚仲明接受筆者採訪時的談話記錄。）緬方提出這個問題時，由於我們尚不了解邊界情況，沒有立即提出恰當的解決方案。我們與緬方約定“在適當時機內，通過正常的外交途徑，解決此項問題”（《中緬兩國總理會談公報》，《人民日報》1954年12月13日。）。
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