“一國兩制”理論在香港的實踐（1997—2002）

二、“一國兩制”下特區的政制

關於特區的政制，1987年4月16日，鄧小平會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時說：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。”[ 《鄧小平文選》第3卷，第220頁。]正是基於這一精神，《基本法》規定了香港特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，確立了行政主導，立法與行政相互制衡、重在配合，司法獨立的特區政治體制。2002年7月1日，江澤民在慶祝香港回歸祖國五周年大會講話中指出：“要進一步落實行政主導體制，行政、立法、司法機關要按照香港特別行政區基本法的規定，各司其職，各負其責。”[ 《人民日報》2002年7月2日。]

（一）香港特區的政制以行政為主導

行政主導體制，是《基本法》在“一國兩制”的框架下，從香港的歷史、現狀和發展出發，對香港特別行政區的政治體制所作的法律安排。其基本特征是:行政長官較其他公共權力地位崇高﹔行政長官的職權廣泛﹔在行政與立法的關系中，行政處於主動地位﹔行政長官主導特別行政區政治生活。

1.行政主導體制是保持香港長期繁榮穩定的制度保障

關於“港人治港”，1984年6月，鄧小平提出一個界線和標准，“必須由以愛國者為主體的港人來治理香港”。“愛國者的標准是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。”[ 《鄧小平文選》第3卷，第61頁。]在此界線和標准下，實行行政主導體制，能夠使特區政府不受干擾、高效率地處理問題。香港回歸后，在面臨亞洲金融危機、禽流感等重大事件時，以董建華為首的特區政府在中央的大力支持下頂住壓力，沉著應對、果敢決斷，妥善處理和解決了各種問題，顯示出行政主導下政府機構發揮高效作用的優勢，保持了香港社會的穩定繁榮。

香港回歸以后，不斷有人對基本法設計的香港政制看不順眼，所謂“民主派”屢屢鼓噪要修改基本法，聲稱回歸后民主步伐“大倒退”，提出搞港式“部長制”，大力鼓吹全面直選、提前直選、“一人一票選特首”等等，一些對董建華施政不滿的政治勢力還組成倒董大聯盟，要求全民普選行政長官。[ 梁思：《香港政制須循序漸進發展》，（香港）《文匯報》2000年4月5日。]

對以上影響社會穩定的因素，中央堅決維護行政長官的權威，多次明確表態支持行政長官和特區政府依法施政。2000年10月26日，董建華赴京述職，這是一年一度的慣例。江澤民在會見時，特別強調了保持香港社會穩定的重要性。他說：“古今中外的歷史發展都証明，沒有穩定的政治和社會環境，什麼事情也做不好，更不可能實現經濟的繁榮發展和社會的不斷進步。香港經濟的繁榮與發展，一方面要靠國家的穩定和發展作為保障，另一方面，也需要香港特區內部有一個良好的社會政治環境，需要香港公眾團結一心，共同努力。”此次會見，引起了香港輿論的高度關注。香港《大公報》發表評論稱：“中央領導人再一次公開表明對董建華的支持，就是對‘一國兩制’、對‘港人治港’、對香港穩定的支持。”香港《文匯報》也說：“中央領導人希望香港民眾支持董建華工作，同心同德，避免內耗，更好地應付經濟領域的挑戰，以利大家都享受到繁榮成果。這完全是為特區著想，為港人福祉著想。”

2．主要官員問責制的出台

從2002年7月1日起，香港特區政府主要官員開始實行問責制。這是一套新的有別於一般公務員的聘用制度，適用於行政長官之下高層的政府官員，被稱為“自回歸以來最重大行政改革”[《香港回歸十年志——2002年卷》，（香港）大公報出版有限公司2007年版，第152頁。]。其主要內容是：在問責制下，行政長官可從公務員隊伍內外物色德才兼備的人士，提名報請中央人民政府任命他們為主要官員。他們不再是公務員，而是以合約制聘用的主要官員，任期五年，但其任期不會超過提名他們的行政長官的任期。在任期之內他們各自負責由行政長官制定的政策范疇，統領所轄部門的工作，制定政策、解釋政策，為政策作推介，爭取立法會和市民大眾的支持，並且為其政策的成敗直接向行政長官負責，通過行政長官的領導，履行對市民的責任。其主要目的是：使特區政府的主要官員能夠為他們的施政承擔起責任﹔使特區政府的領導層意見一致，方向明確﹔並使主要官員權責分明，促使主要官員重視民情、民意，更好地為社會服務。

主要官員問責制從提出到形成議案提交立法會辯論通過，經過了兩年多時間。2000年10月11日，董建華在2000年施政報告中提出“加強行政機關高層的問責性”，並把它作為特區政府“根據基本法和特區的實際情況，循序漸進，推動香港的政制發展”的一個重要舉措。此后，董建華成立並親自領導一個督導小組，研究實施問責制的問題。2001年10月10日，董建華發表2001年施政報告，不僅描述了問責制的框架，而且清楚表明主要官員問責制將在行政長官的第二個任期時推出（2002—2007年）。

2002年2月28日，第二屆特區行政長官的選舉如期舉行。董建華在800名選舉委員會委員的選舉中得到了714票，成功連任。當所有選舉的細節程序完結后，他便於4月17日在立法會會議上宣布了“主要官員問責制”的詳細內容，並再一次明確表示希望7月1日起實施這一項新制度。5月29日，特區政府成功取得了立法會通過支持主要官員問責制的動議。6月14日，立法會同意撥款4200萬港元，以應付實施主要官員問責制所帶來的開支。6月19日，重組決策局的決議案獲得立法會通過，政府提出的一些決策局被作了技術性調整。至此，實施主要官員問責制的程序已經完成。6月24日，董建華公布了14名問責制主要官員名單和新的行政會議成員名單。7月1日，隨著董建華就任第二屆特區行政長官，主要官員問責制開始付諸實施，由制度設計轉化為制度運作。“主要官員問責制”是香港歷史上，特別是香港回歸祖國后政治體制上的一個創造，掀開了“港人治港”新的一頁。

（二）立法與行政相互制衡，重在配合

香港特區立法會是一個在基本法指導下對香港事務享有完全立法權的機關，是特區政治體制的主要架構之一，其主要職責有：制定、修改和廢除法律﹔控制公共開支﹔監察政府工作﹔接受香港居民申訴﹔同意終審法院法官和高等法院首席法官的任免﹔行政長官有瀆職行為時通過彈劾。

香港回歸以后，特區政府貫徹《基本法》有關規定，組織首屆立法會選舉。1997年7月，特區政府公布了首屆立法會選舉的整體安排。9月，臨時立法會三讀通過了《立法會條例》，規定特區首屆立法會共設60個議席，分別由直選（20席）、功能團體選舉（30席）和選舉委員會選舉（10席）產生。隨后開展了選民登記工作，有279.5萬市民進行登記，成為合法選民。首屆立法會選舉工作於1998年5月下旬順利進行。首次當家作主的港人投票十分踴躍，近149萬登記選民投了票，60位立法會議員當選。2000年9月10日，香港舉行第二屆立法委員會選舉。60個議席中，分別由直選（24席）、功能團體選舉（30席）和選舉委員會選舉（6席）產生。當天地方選區約133萬選民（投票率43.5%）參加投票，功能界和選舉委員會投票率為56.5%和95.5%。立法會主席由立法會議員互選1人出任，第一屆與第二屆主席均為范徐麗泰。立法會產生后，在實踐基本法、配合特區政府維護政局穩定、發展經濟、搞好民生等方面起了重要作用。

（三）香港的司法獨立，不受干擾

香港回歸后，司法獨立，享有終審權。原有法律除同基本法相抵觸或經特區立法機關修改外，都予以保留。在司法實踐中，香港原有的普通法系得以延續，各方面運轉正常。司法活動不僅不受特別行政區其他部門的干預，而且也不受內地任何部門包括各級司法機關的干預。法院獨立開展審判活動，處理了大量的民事、刑事案件，對特別行政區的社會安定、經濟發展起了重要作用。