中國特色新型城鎮化道路的發展演變及內涵要求

四、推進新型城鎮化要解決好四大問題

從世界城鎮化發展的規律來看，當城鎮化率處於30%到70%之間時，是城鎮化中期階段，發展速度相對較快。我國的城鎮化正處於這樣一個關鍵階段，需要積極推進，但又不能急於求成。要按照新型城鎮化的要求，做好頂層設計，制定好新型城鎮化中長期發展規劃。要在戶籍、土地、公共服務等方面加大改革力度，“把城鎮化最大潛力和改革最大紅利結合起來，形成疊加效應，中國經濟就有長久持續的動力”(《人民日報》2012年 12月 21日。) 。

具體來說，要著重解決好四個問題：

一是要解決人往哪裡去的問題。中央城鎮化工作會議指出：“解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。”(《人民日報》2013年 12月 15日。)城鎮化是人口持續向城鎮集聚的過程，城鎮“可接納”、“有就業”、“能融入”都是解決問題的關鍵因素。因為承載能力有限，大量的轉移人口不可能都涌入大城市，同時，也因為小城鎮提供就業機會不足，也不能隻靠小城鎮。第一，打造城市群。應發揮城市群對城鎮的輻射、引領作用。世界主要國家的發展表明：城市群在集聚人口和佔國家經濟的比重上，都佔了主要份額。我國長三角城市群以佔國土 1.5%的面積，集聚了全國 5.9%的人口，創造了 18.1%的國內生產總值，成為我國最具影響力的城市群。未來的城鎮化要在東部地區和有條件的中西部逐步打造更具國際競爭力的大城市群，培育壯大一批區域性城市群。關鍵在於要打破行政壁壘、弱化行政隸屬關系，加強城市群內部的統籌規劃和協調。對於人口分散、不具備城市群發展條件的區域，要重點發展現有城市、縣城及有條件的建制鎮。第二，產業要發展。要推動產業升級，實現城鎮化與工業化的協調發展。城鎮化與工業化是一個問題的兩個方面，通過產業發展升級、不斷提供就業崗位，這是推進城鎮化的根本。金融危機后新一輪技術變革還處於孕育期，我們應該努力搶佔一席之地。同時，在我國，服務業作為容納城鎮就業的主要產業之一，增加值和就業比重分別隻佔國內生產總值的 43%和 36%，與發達國家產值和就業比重都在 70—80%以上的水平相比，還有很大的發展空間，要“把服務業打造成經濟社會可持續發展新引擎”(《人民日報》2013年 6月 2日。) 。第三，身份要解決。加快戶籍制度改革，完善社會保障體系建設，解決進城農民工的落戶和社會保障，要根據城鎮規模和綜合承載能力，以就業年限、居住年限或社會保險參與年限等為基准，由各類城市制定公平合理的農民工落戶標准，逐步把符合條件的農民工轉為城鎮居民。黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出要“創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。”同時在黨的十八大報告的基礎上，進一步強調要“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進程落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。”(《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，第 42—43頁。)這為推進農業轉移人口市民化，進一步指明了方向。中央城鎮化工作會議上也強調，從目前我國城鎮化發展要求來看，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。 (參見《人民日報》2013年 12月 15日。)二是解決地從哪裡來的問題。城鎮化需要大量的土地，而人多地少是我國的一個基本國情，18億畝耕地保有量的紅線是我們的底線要求，這就出現一些突出矛盾。對此中央城鎮化工作會議提出“提高城鎮建設用地利用效率”要求，強調“要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。”(《人民日報》2013年 12月 15日。)這就要求我們要規范征地程序和范圍，同時從存量土地上做文章。近些年來，在農村人口向城市轉移的過程中，村庄用地沒有隨人口減少而減少，農村規劃滯后，自然村布局零星分散，土地閑置和利用效率較低的問題突出。通過土地整理和增減挂鉤等方式，統籌使用城鄉土地，是解決城鎮化進程中土地問題的重要途徑。例如，可以從農村人口轉移和村庄變化的形勢出發，推進村庄的適度集中，總體上減少村庄數量，一部分村庄作為保留村，另一部分則在農民自願的基礎上合並建設新型農村社區，這既有利於降低公共設施投入成本，盡快提高農民的生活質量，還可以節約大量土地。又例如，一些地方搞“地票”交易，把農村地區拆舊復耕的面積直接轉換、核定為地票，拿到土地市場上去交易，既解決了城鎮用地指標，又增加了農民收益。這也是在控制總量規模前提下的一種積極探索。關鍵要解決好現實中存在的征地成本過低、農民不能平等分享土地收益等突出問題，要按照黨的十八屆三中全會提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”，“在符合規劃和用途管制前提下”實行農村集體經營性建設用地和國有土地“同等入市、同權同價”﹔同時強調要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，“保障農民公平分享土地增值收益”。﹝3﹞在實際操作中，要防止出現農民被剝奪土地收益權、“被動上樓”、“上樓就想下樓”（“上樓”后生產生活成本急劇增加）、耕地“佔多補少”和“佔優補劣”、“實際耕種面積減少”（整理出的土地依舊撂荒）等現象。

三是解決錢從哪裡來的問題。城鎮化需要有大量的資金投入，以一個農民人口市民化需 8萬元計算，現有的 2.5億農民工，就需要 20多萬億。完全靠政府投入不現實，完全靠市場融資也不可行。中央城鎮化工作會議提出要“建立多元可持續的資金保障機制”，包括完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化挂鉤機制﹔建立健全地方債券發行管理制度﹔發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構﹔放寬市場准入，制定非公有制企業進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營﹔等等。 (參見《人民日報》2013年 12月 15日。) 目前，土地收益依然是地方政府獲得建設資金的重要來源，必須通過改革稅制，逐步減少政府對土地財政的依賴。要研究對存量土地征收物業稅、房產稅等，以保証政府有相對穩定的財政收入，也使地方政府能主動平抑地價，而不是希望土地賣得越貴越好。同時，中央城鎮化工作會議提出，要注意處理好市場和政府的關系，既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發揮政府職能﹔同時要注意處理好中央和地方關系。( 參見《人民日報》2013年 12月 15日。)處理好中央和地方的關系，除了厘清中央與地方在城鎮化過程中不同職能和責任外，一個重要方面就是要妥善劃分中央和﹝3﹞(《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，第29、41頁。)

地方的事權及支出責任，也就是黨的十八屆三中全會通過的《決定》中提出的“建立事權和支出責任相適應的制度”，“按照事權相應承擔和分擔支出責任”。(《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，第 38頁。) 《決定》還提出了進行稅制改革，理順中央和地方收入劃分的任務。

四是解決現代農業誰來搞的問題。城鎮化客觀上是一個農村人口逐步減少的過程，但決不能以犧牲農業和糧食生產為代價，在推進城鎮化的同時，必須要解決好誰來種地的問題。從目前農村的現狀來看，基本上是“年輕的走，老少的留﹔有文化的走，沒文化的留﹔健康的走，病弱的留”。這樣的人力結構，顯然難以擔負起推進農業現代化的重任。造成這種現象的主要原因在於：目前城鄉之間的收入差超過 3倍﹔農業缺少規模經營，機械化程度和科技水平提高難﹔農業的特殊性決定了農業投入大、風險大。在這種情況下，如果還是靠分散的千家萬戶的農民耕種，不可能真正解決有人種地的問題。對此，黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出要加快構建新型農業經營體系，推進農業經營方式創新﹔提出在穩定土地承包關系和堅持最嚴格的耕地保護制度的前提下，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，扶持發展規模化、專業化、現代化經營﹔提出賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。(參見《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，第 39—41頁。) 這些舉措必將進一步提高農業比較收益，進一步激發農村發展活力，推動農業現代化和城鎮化同步協調發展。要解決上述四個問題，最根本的還是要靠深化改革。黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出了“完善城鎮化健康發展體制機制”(《人民日報》2013年 11月 13日。)的任務，中央城鎮化工作會議對此進一步作出了新部署。可以預見，隨著改革的深化和城鎮化潛力的進一步挖掘，中國特色新型城鎮化道路一定會越走越寬廣。

﹝作者何樹平，四川省人民政府研究室副研究員，四川成都 610016﹔戚義明，中共中央文獻研究室副研究員，北京 100017﹞