中國特色新型城鎮化道路的發展演變及內涵要求

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[摘要]城鎮化是現代社會工業化進程中必然經歷的階段。改革開放以來，我們黨根據中國的發展階段和特殊國情，逐步探索走出了一條中國特色新型城鎮化道路。提出新型城鎮化理念的現實背景是，一方面，城鎮化在我國經濟社會發展中的作用和地位進一步凸顯﹔另一方面，我國城鎮化也出現了一些亟待解決的問題。新型城鎮化的內涵和要求至少包括六個方面：新型城鎮化是“質量明顯提高”的城鎮化﹔是“四化”同步的城鎮化﹔是“以人為核心”的城鎮化﹔是體現生態文明理念的城鎮化﹔是“以城市群作為主體形態”的城鎮化﹔是注重文化傳承和歷史文化保護的城鎮化。推進新型城鎮化要解決人往哪裡去的問題、地從哪裡來的問題、錢從哪裡來的問題、現代農業誰來搞的問題，最根本的還是要靠改革。

[關鍵詞 ]中國特色﹔新型城鎮化﹔黨的十八大﹔中央城鎮化工作會議

2012年11月，黨的十八大報告提出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”。（《中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社 2012年版，第 19頁。）2013年 11月召開的十八屆三中全會明確提出，“堅持走中國特色新型城鎮化道路”（ 《人民日報》2013年 11月 16日。）。2013年 12月召開的中央城鎮化工作會議也強調，“走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路”（《人民日報》2013年 12月 15日。）。從黨的十八大到中央城鎮化工作會議，“中國特色新型城鎮化道路”的提法逐步成型，內涵逐步豐富。新型城鎮化不是憑空提出來的，是建立在新中國成立以來特別是改革開放 30多年來，對中國特色城鎮化道路不斷探索和實踐基礎上的，是對中國特色城鎮化道路內涵的豐富和發展。

一、改革開放以來中國特色城鎮化道路的逐步形成

城鎮化是現代社會工業化進程中必然經歷的階段，但各國選擇的城鎮化道路又是不同的。改革開放以來，我們黨根據中國所處的發展階段和特殊國情，逐步探索走出了一條中國特色新型城鎮化道路。

1949年至1978年，我國的城市化率從10.6%提高到 17.9%（參見許滌新主編《當代中國的人口》，中國社會科學出版社 1988年版，第 493頁。）﹔同時，城市發展布局有了較大改善，城市管理水平有了較大提高，但也同時存在城鎮結構不合理、城市經濟結構失衡等問題，導致城市容納勞動力空間不足。加上 20世紀 70年代末出現大批上山下鄉的知識青年回城現象，導致城市就業形勢嚴峻。改革開放初期，面對當時城市就業困難的狀況，鄧小平提出要研究兩個問題：城市結構問題、城市裡開辟新的領域的問題（參見中共中央文獻研究室編《鄧小平年譜（1975—1997）》（上），中央文獻出版社 2004年版，第 288頁。)，這為確立城鎮發展方針“破了題”。1980年10月召開的全國城市規劃工作會議初步確立了我國城鎮發展基本方針：堅定不移控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市。1984年 1月，國務院頒發了《城市規劃條例》，這是新中國成立以來國家城市規劃、建設和管理方面的第一部法規﹔1989年12月，七屆全國人大第十一次會議通過《中華人民共和國城市規劃法》，標志著我國城鎮化發展進入了法制化軌道。

20世紀 80年代，小城鎮的蓬勃發展是我國城鎮化的一大亮點。1984年，國務院先后放寬農民進鎮落戶限制和建制鎮設置標准，為小城鎮的發展創造了寬鬆的政策環境。在商品經濟發展和鄉鎮企業異軍突起的推動下，傳統的小城鎮逐步得到恢復，許多新興小城市和集鎮也在商品集散地基礎上發展起來。鄧小平指出：鄉鎮企業的發展，“解決了佔農村剩余勞動力百分之五十的人的出路問題。農民不往城市跑，而是建設大批小型新型鄉鎮”(《鄧小平文選》第 3卷，人民出版社 1993年版，第 238頁。)，“大量農業勞動力轉到新興的城鎮和新興的中小企業。這恐怕是必由之路”(《鄧小平文選》第 3卷，第 213—214頁。) 。與此同時，城市經濟政策的調整和經濟體制改革的展開，特別是對外開放步伐的不斷擴大，也極大地帶動了我國大中城市特別是沿海地區城市的發展，城市化水平不斷提高。

20世紀90年代后期，小城鎮建設從一般的工作任務上升到整個經濟社會發展戰略的高度。經過改革開放 20年的發展，我國經濟發展進入新的階段，總體上已經從賣方經濟轉變為買方經濟，開始出現結構性產品過剩和內需不足的情況﹔隨著國企改革的深入推進和農業比較收益的不斷降低，國企下崗工人和農村富余勞動力兩路就業大軍匯合，使得城市就業形勢十分嚴峻。同時，1997年爆發的亞洲金融危機也使我國經濟發展面臨嚴峻的外部形勢。在此背景下，黨中央適時作出擴大內需的戰略決策，同時決定實施小城鎮戰略、西部大開發戰略和“走出去”戰略，以拓展我國經濟的發展空間。

2000年6月13日，中共中央、國務院印發了《關於促進小城鎮健康發展的若干意見》。世紀之交，我國經濟發展面臨一些突出矛盾和深層次問題，最主要的是經濟結構不合理，表現為產業結構不合理，地區發展不協調，城鎮化水平低，工農業生產技術水平落后，國民經濟整體素質還不高。對此，江澤民明確提出：“發展要有新思路。”(《江澤民文選》第 3卷，人民出版社 2006年版，第 119頁。)新思路的一個重要方面，就是要實行經濟結構的戰略性調整，推動兩個根本性轉變，即經濟體制從傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟轉變﹔經濟增長方式由粗放型向集約型轉變。江澤民認為，這是“新世紀之初我國經濟發展的大思路”(《江澤民文選》第 3卷，第 119頁。)。貫徹這個大思路的戰略舉措之一就是實施城鎮化戰略，以解決城鎮化滯后於工業化的突出矛盾，促進城鄉經濟協調發展。2000年 10月，黨的十五屆五中全會通過的“十五”計劃建議提出：“我國推進城鎮化條件已漸成熟，要不失時機地實施城鎮化戰略”，“積極穩妥地推進城鎮化”。(《人民日報》2000年 10月 19日。)《“十五”計劃建議》還提出了推進城鎮化的方向：“要從各地的實際情況出發推進城鎮化，逐步形成合理的城鎮體系。注意發展城市間的經濟聯系，發揮中小城市對小城鎮發展的帶動作用”，“走出一條符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路”。(《人民日報》2000年 10月 19日。)兩年之后，黨的十六大進一步明確了我國推進城鎮化的根本方向，即堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。

黨的十六大后，城鎮化在統籌城鄉、區域協調發展中加快深入推進。2005年建設社會主義新農村的戰略任務提出之后，社會上產生了一些疑問：既然提城鎮化，為什麼又要提新農村建設？新農村建設與推進城鎮化位置如何擺？黨中央明確指出：穩妥推進城鎮化和扎實推進社會主義新農村建設，是統籌城鄉發展的兩個“重要方面”(《十六大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社 2005年版，第 121頁。)，“我們推進的城鎮化，是能夠帶動農村發展的城鎮化﹔我們要建設的新農村，是城鎮化進程中的新農村”(《十六大以來重要文獻選編》（下），中央文獻出版社 2008年版，第 297頁。)，強調要把兩者結合起來，使之相輔相成、相互促進，“成為我國現代化進程的雙輪驅動”(《十七大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社 2009年版，第 78頁。)。具體原則和主體形態不斷明確，成為這個時期推進城鎮化的新亮點。黨的十六屆五中全會通過的“十一五”規劃建議第一次明確提出推進城鎮化的具體原則，經過不斷完善，黨的十七屆五中全會通過的“十二五”規劃建議概括為“統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小”(《人民日報》2010年 10月 28日。)。2006年 3月全國人大通過的“十一五”規劃綱要提出“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態”(《人民日報》2006年 3月 17日。) ，黨的十七大第一次將“形成輻射作用大的城市群”寫進黨代會報告。在新實踐和新探索的基礎上，十七大報告明確作出“走中國特色城鎮化道路”的新概括，在十六大指明方向的基礎上，進一步豐富了走中國特色城鎮化道路的內涵，也進一步明確和開拓了推進城鎮化的新思路。2007年 12月，胡錦濤在新進中央委員、候補委員學習貫徹十七大精神研討班上，將“中國特色城鎮化道路”作為構成“中國特色社會主義道路”這條“總道路”的諸多具體道路之一加以論述，充分表明其重要地位。 (參見《十七大以來重要文獻選編》（上），第 99頁。)

2008年國際金融經濟危機爆發以來，我國經濟進入深刻變革調整階段，特別是 2011年城鎮化率歷史性地突破 50%后，我國城鎮化建設站在一個新的起點上，如何在城鎮化率不斷提高的同時更加重視城鎮化的質量和水平，成為一個緊迫課題。在多年探索的基礎上，適應發展的需要，我們黨提出了“新型城鎮化”的理念和要求。