中共河南省委黨史研究室 王黎鋒
2016年08月01日09:20 來源：人民網-中國共產黨新聞網
1927年大革命失敗后，中國共產黨的工作重心在農村。二十多年后，隨著全國解放戰爭的勝利推進，黨的工作重心逐漸由農村轉移到了城市。面對接管和建設城市新的考驗，黨在歷史上召開了數次城市工作會議，結合時代特征和城市狀況，提出切合城市發展的政策理論，推動城市工作的不斷開展。
“二中全會是城市工作會議”
城市解放后，如何去接收和管理城市，是長期以農村工作為重心的中國共產黨面臨的新問題新挑戰。1949年3月5日至13日，黨的七屆二中全會在西柏坡召開。全會著重討論了黨的工作重心的戰略轉移，即工作重心由鄉村轉移到城市的問題。毛澤東在報告中指出：“二中全會是城市工作會議，是歷史轉變點。”林伯渠在講話中也指出：“這次會議是歷史上轉變點，也可以說是‘城市工作會議’”。
全會指出，“黨著重在鄉村聚集力量，用鄉村包圍城市這樣一種時期已經完結，從現在起，開始了由城市到鄉村並由城市領導鄉村的時期。當然城鄉必須兼顧，絕不可以丟掉鄉村，僅顧城市。但是工作重心必須放在城市，必須用極大的努力去學會管理城市和建設城市。”“黨要立即開始著手建設事業，一步一步地學會管理城市，並將恢復和發展城市中的生產作為中心任務。城市中的其他工作，都必須圍繞著生產建設這個中心工作並為這個中心工作服務。”
七屆二中全會解決了黨的工作重心從鄉村轉移到城市后的思路和發展途徑，即：開展城市工作的中心任務是恢復和發展生產﹔恢復和發展生產主要依靠工人階級來完成﹔完成恢復和發展生產的途徑是城鄉統籌﹔恢復發展生產的資金來源主要靠利潤、稅收、農業增產、舉債和節約等，有效指導了中國共產黨進入城市后各項工作的有序開展，為發展城市經濟起到了重要作用，為實現黨的工作重心的順利轉移，保障中國由新民主主義向社會主義的轉變，從政治上、思想上和理論上為建立和建設新中國做了充分的准備。
1951年2月18日，《中共中央政治局擴大會議決議要點》指出，要加強黨委對城市工作的領導，實行七屆二中全會決議，全心全意依靠工人階級，恢復和發展生產，改善城市人民生活，在城市建設計劃中要貫徹為生產服務、為工人服務。
第一次城市工作會議
始於1953年的大規模工業化建設使大批農民流入城市，1957年至1960年間，全國城鎮人口從9950萬增長至13070萬，城市化率由15.39%增長至19.75% ，一定程度上出現了“過度城市化”現象。為減輕城市供給負擔，國家於1960年至1963年實施了壓縮城鎮人口的調整方針。
1962年7月25日至8月24日，中共中央政治局在北戴河召開中共中央工作會議，會議主要討論農業、財貿、城市等方面的問題。7月30日，根據中共中央政治局常委的決定，周恩來開始召集有二十五人參加的城市工作會議。8月1日，周恩來在城市工作會議上講話，分析城市工作中存在的問題，提出解決的辦法“首先是恢復正常生產”。隻有工業勞動生產率提高了，有效地支援了農業和市場以后，生活才會改善。至8月24日，周恩來共主持召開十七次會議，並代中央起草了《關於當前城市工作若干問題的指示》。
在黨領導全國各族人民克服嚴重困難，進一步調整國民經濟的重要時刻，黨的八屆十中全會於1962年9月召開。全會通過了《關於進一步鞏固農村人民公社集體經濟、發展農業生產的決定》《關於商業工作問題的決定》等文件。會后的10月6日，中央下發了《關於當前城市工作若干問題的指示》。《指示》認為，全國城市的經濟形勢，總的說來，正在一步一步地好起來。這一方面是由於農村的形勢去年比前年好，今年又比去年好﹔另一方面是由於我們貫徹執行了國民經濟以調整為中心的調整、鞏固、充實、提高的方針。為了今后能夠更好地實現上述調整國民經濟和調整工業的根本目的，必須首先迅速處理過去在執行調整方針過程中所出現的新問題，爭取城市經濟形勢在農村形勢好轉的基礎上進一步好轉。
《指示》就有關城市工作的若干問題，作了如下十二個方面的規定：已經完成和基本完成減少職工任務的大中城市，要集中力量組織生產，今后精簡工作的重點轉到專、縣、社和各級機關﹔爭取完成和超額完成今年的工業生產計劃，大力支援農業和市場需要﹔抓緊時間，採取措施，力爭完成今年的基本建設計劃﹔減少企業虧損，增加企業盈利﹔採取分級負責和群眾監督的辦法，迅速處理積壓物資，防止房屋、物資的損失﹔迅速清理企業拖欠，恢復正常經濟關系﹔改善財政開支的管理，保証必要的流動資金﹔努力保証職工生活穩定在現在的水平上，並且力爭有所改善﹔妥善安置目前大中城市中的閑散勞動力和不能就學的學生﹔調整市鎮建制，縮小城市郊區，完成減少城鎮人口計劃﹔逐步改善大中城市的市政建設﹔按照集中統一、分級管理的原則，改進各種管理體制。
第二次城市工作會議
為加強對城市的集中統一管理和解決城市經濟生活的突出矛盾，1963年9月16日到10月12日，中共中央、國務院召開第二次城市工作會議。會議認為，雖然當前城市形勢很好，但存在“五反”運動沒有全面展開，增產節約運動有好有差，工業調整還沒有完成，糧、油、布等主要生活必需品的供應仍很不足，市政建設落后於生產發展和人民生活的需要，城市人口出生率太高、人口過多，需要安置就學、就業的人逐年增加，如何管理城市還沒有很好解決等問題。
10月22日，中共中央、國務院批准下發《<第二次城市工作會議紀要>的指示》。《指示》指出，全國大中城市是現代工業的基地，也是商業和文化教育等事業最集中的地方。隻有認真地做好城市工作，才能保証社會主義建設事業的順利進行。各級黨委和人民委員會，在繼續努力做好農村工作的同時，必須進一步地加強對城市工作的領導，不斷改進工作，把城市管理好，充分發揮城市在社會主義建設中的作用。在大中城市建設中，必須認真貫徹執行勤儉建國、勤儉辦企業、勤儉辦一切事業的方針。
《第二次城市工作會議紀要》認為，從1962年8月的第一次城市工作會議以來，城市的工業生產穩步上升，支援農業的工作繼續加強，市場景況日趨繁榮，人民生活有所改善，城鄉關系逐步協調，資本主義勢力的猖狂進攻已經開始被打下去，廣大勞動群眾的社會主義覺悟有了很大提高，當前城市的形勢，同農村的形勢一樣，也是很好的。《紀要》分析了城市工作的形勢和主要任務，指出做好城市工作九個方面的的基本要求，即：進一步做好工業的調整工作﹔努力做好商業工作，更好地為生產和生活服務﹔大力發展城市郊區的農業生產﹔加強房屋和其他市政設施的維修，逐步進行填平補齊﹔積極開展計劃生育﹔妥善安置城市需要就業的勞動力﹔試辦職業教育﹔加強城市的管理工作。
通過控制城市人口、調整市鎮建制等舉措，1961年至1963年，全國城鎮人口減少了2600萬，城市數量從208座降至174座 ，城市化率也由19.29%回落至16.84%。
第三次城市工作會議
1978年3月，國務院在北京召開第三次全國城市工作會議。4月，黨中央批轉了這次會議制定的《關於加強城市建設工作的意見》。《意見》強調了城市在國民經濟發展中的重要地位和作用，要求城市適應國民經濟發展的需要，提出了城市整頓工作的一系列方針、政策。這次會議是城市建設歷史性轉折的一個新起點。
《意見》指出，黨的十一屆三中全會以來，我國城市進入了一個新的發展階段。隨著改革、開放和城鄉經濟的迅速發展，城鎮數量大幅度增加，開始進入依照城市規劃進行建設的科學軌道，城市建設出現了建國以來從未有過的好形勢。各級政府加強了對城市建設工作的領導，建成了一大批住宅和城市基礎設施骨干工程，不同程度地改善了投資環境和生活環境，城市面貌有了較大改善。同時也必須看到，目前城市建設中仍然存在著很多突出問題，與發展經濟和不斷改善人民生活的要求不相適應。城市建設工作必須按照建設具有中國特色的社會主義的要求和對內搞活經濟、對外實行開放的方針，努力同我國經濟、社會發展和整個經濟體制改革的進程相適應，保持一個穩定、合理的發展速度。
《意見》提出了控制大城市規模、發展中小城鎮的城市工作基本思路，首次明確了應“提高對城市和城市建設重要性的認識”，指出“城市是我國經濟、政治、科學、技術、文化、教育的中心，在社會主義現代化建設中起著主導作用。城市建設是形成和完善城市多種功能、發揮城市中心作用的基礎性工作。”《意見》首次將城市發展規劃定義為剛性規劃，規定“城市規劃一經批准，必須認真執行，不得隨意改變”，基本建立了此后30多年時間中城市規劃的基本架構。《意見》明確了城市建設的七項任務：提高對城市和城市建設重要性的認識，堅持城市建設與經濟協調發展﹔建立合理的城鎮體系，走有計劃發展的道路﹔搞好城市規劃，加強規劃管理﹔改革城市建設體制，增強活力，提高效益﹔加強城市基礎設施建設，創造良好的投資環境和生活環境﹔管好用好城市建設資金，充分發揮投資效益﹔城市政府要集中力量搞好城市的規劃、建設和管理。
第四次城市工作會議
2015年12月20日至21日，中央城市工作會議在北京舉行。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在會上發表重要講話，分析城市發展面臨的形勢，明確做好城市工作的指導思想、總體思路、重點任務。中共中央政治局常委、國務院總理李克強在講話中論述了當前城市工作的重點，提出了做好城市工作的具體部署，並作總結講話。這次城市工作會議是時隔37年后首次以中央的名義召開，城市工作上升到中央層面進行專門研究部署，體現了中央對城市工作的高度重視。
召開全國性的城市工作會議，是城市建設進入一個新階段的標志。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市發展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。城市發展帶動了整個經濟社會發展，城市建設成為現代化建設的重要引擎。城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。當前，我國的城市化發展水平處於加速發展階段，城市化發展在規模和總量上有很大的變化，從1978年到2014年，城鎮化率年均提高1個百分點，城鎮常住人口由1.7億人增加到7.5億人，城市數量由193個增加到653個。但是，相應的霧霾污染、交通擁堵等城市病相繼出現，亟待解決。會議從中央層面為城市建設搭建頂層設計，為今后一段時期的城市工作制定了規劃藍圖，指明了解決城市發展問題的方法和路徑。
會議明確了當前和今后一個時期全國城市工作的指導思想，即全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，提高新型城鎮化水平，走出一條中國特色城市發展道路。
會議明確了做好城市工作的總體思路。要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發點和落腳點。同時，要堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，立足國情，尊重自然、順應自然、保護自然，改善城市生態環境，在統籌上下功夫，在重點上求突破，著力提高城市發展持續性、宜居性。一要尊重城市發展規律﹔二要統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性﹔三要統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性﹔四要統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展持續性﹔五要統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性﹔六要統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。
會議強調，做好城市工作，必須加強和改善黨的領導。各級黨委要充分認識城市工作的重要地位和作用，主要領導要親自抓，建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管的城市工作格局。城市是我國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，全面建成小康社會、加快實現現代化，必須抓好城市這個“火車頭”，把握發展規律，推動以人為核心的新型城鎮化，發揮這一擴大內需的最大潛力，有效化解各種“城市病”。要提升規劃水平、提升建設水平、提升管理水平、推進改革創新，為城市發展提供有力的體制機制保障。[此文刊發於《黨史博採》2016年第7期（上）]
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