“一国两制”理论在香港的实践（1997—2002）

二、“一国两制”下特区的政制

关于特区的政制，1987年4月16日，邓小平会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时说：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。”[ 《邓小平文选》第3卷，第220页。]正是基于这一精神，《基本法》规定了香港特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，确立了行政主导，立法与行政相互制衡、重在配合，司法独立的特区政治体制。2002年7月1日，江泽民在庆祝香港回归祖国五周年大会讲话中指出：“要进一步落实行政主导体制，行政、立法、司法机关要按照香港特别行政区基本法的规定，各司其职，各负其责。”[ 《人民日报》2002年7月2日。]

（一）香港特区的政制以行政为主导

行政主导体制，是《基本法》在“一国两制”的框架下，从香港的历史、现状和发展出发，对香港特别行政区的政治体制所作的法律安排。其基本特征是:行政长官较其他公共权力地位崇高；行政长官的职权广泛；在行政与立法的关系中，行政处于主动地位；行政长官主导特别行政区政治生活。

1.行政主导体制是保持香港长期繁荣稳定的制度保障

关于“港人治港”，1984年6月，邓小平提出一个界线和标准，“必须由以爱国者为主体的港人来治理香港”。“爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。”[ 《邓小平文选》第3卷，第61页。]在此界线和标准下，实行行政主导体制，能够使特区政府不受干扰、高效率地处理问题。香港回归后，在面临亚洲金融危机、禽流感等重大事件时，以董建华为首的特区政府在中央的大力支持下顶住压力，沉着应对、果敢决断，妥善处理和解决了各种问题，显示出行政主导下政府机构发挥高效作用的优势，保持了香港社会的稳定繁荣。

香港回归以后，不断有人对基本法设计的香港政制看不顺眼，所谓“民主派”屡屡鼓噪要修改基本法，声称回归后民主步伐“大倒退”，提出搞港式“部长制”，大力鼓吹全面直选、提前直选、“一人一票选特首”等等，一些对董建华施政不满的政治势力还组成倒董大联盟，要求全民普选行政长官。[ 梁思：《香港政制须循序渐进发展》，（香港）《文汇报》2000年4月5日。]

对以上影响社会稳定的因素，中央坚决维护行政长官的权威，多次明确表态支持行政长官和特区政府依法施政。2000年10月26日，董建华赴京述职，这是一年一度的惯例。江泽民在会见时，特别强调了保持香港社会稳定的重要性。他说：“古今中外的历史发展都证明，没有稳定的政治和社会环境，什么事情也做不好，更不可能实现经济的繁荣发展和社会的不断进步。香港经济的繁荣与发展，一方面要靠国家的稳定和发展作为保障，另一方面，也需要香港特区内部有一个良好的社会政治环境，需要香港公众团结一心，共同努力。”此次会见，引起了香港舆论的高度关注。香港《大公报》发表评论称：“中央领导人再一次公开表明对董建华的支持，就是对‘一国两制’、对‘港人治港’、对香港稳定的支持。”香港《文汇报》也说：“中央领导人希望香港民众支持董建华工作，同心同德，避免内耗，更好地应付经济领域的挑战，以利大家都享受到繁荣成果。这完全是为特区着想，为港人福祉着想。”

2．主要官员问责制的出台

从2002年7月1日起，香港特区政府主要官员开始实行问责制。这是一套新的有别于一般公务员的聘用制度，适用于行政长官之下高层的政府官员，被称为“自回归以来最重大行政改革”[《香港回归十年志——2002年卷》，（香港）大公报出版有限公司2007年版，第152页。]。其主要内容是：在问责制下，行政长官可从公务员队伍内外物色德才兼备的人士，提名报请中央人民政府任命他们为主要官员。他们不再是公务员，而是以合约制聘用的主要官员，任期五年，但其任期不会超过提名他们的行政长官的任期。在任期之内他们各自负责由行政长官制定的政策范畴，统领所辖部门的工作，制定政策、解释政策，为政策作推介，争取立法会和市民大众的支持，并且为其政策的成败直接向行政长官负责，通过行政长官的领导，履行对市民的责任。其主要目的是：使特区政府的主要官员能够为他们的施政承担起责任；使特区政府的领导层意见一致，方向明确；并使主要官员权责分明，促使主要官员重视民情、民意，更好地为社会服务。

主要官员问责制从提出到形成议案提交立法会辩论通过，经过了两年多时间。2000年10月11日，董建华在2000年施政报告中提出“加强行政机关高层的问责性”，并把它作为特区政府“根据基本法和特区的实际情况，循序渐进，推动香港的政制发展”的一个重要举措。此后，董建华成立并亲自领导一个督导小组，研究实施问责制的问题。2001年10月10日，董建华发表2001年施政报告，不仅描述了问责制的框架，而且清楚表明主要官员问责制将在行政长官的第二个任期时推出（2002—2007年）。

2002年2月28日，第二届特区行政长官的选举如期举行。董建华在800名选举委员会委员的选举中得到了714票，成功连任。当所有选举的细节程序完结后，他便于4月17日在立法会会议上宣布了“主要官员问责制”的详细内容，并再一次明确表示希望7月1日起实施这一项新制度。5月29日，特区政府成功取得了立法会通过支持主要官员问责制的动议。6月14日，立法会同意拨款4200万港元，以应付实施主要官员问责制所带来的开支。6月19日，重组决策局的决议案获得立法会通过，政府提出的一些决策局被作了技术性调整。至此，实施主要官员问责制的程序已经完成。6月24日，董建华公布了14名问责制主要官员名单和新的行政会议成员名单。7月1日，随着董建华就任第二届特区行政长官，主要官员问责制开始付诸实施，由制度设计转化为制度运作。“主要官员问责制”是香港历史上，特别是香港回归祖国后政治体制上的一个创造，掀开了“港人治港”新的一页。

（二）立法与行政相互制衡，重在配合

香港特区立法会是一个在基本法指导下对香港事务享有完全立法权的机关，是特区政治体制的主要架构之一，其主要职责有：制定、修改和废除法律；控制公共开支；监察政府工作；接受香港居民申诉；同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免；行政长官有渎职行为时通过弹劾。

香港回归以后，特区政府贯彻《基本法》有关规定，组织首届立法会选举。1997年7月，特区政府公布了首届立法会选举的整体安排。9月，临时立法会三读通过了《立法会条例》，规定特区首届立法会共设60个议席，分别由直选（20席）、功能团体选举（30席）和选举委员会选举（10席）产生。随后开展了选民登记工作，有279.5万市民进行登记，成为合法选民。首届立法会选举工作于1998年5月下旬顺利进行。首次当家作主的港人投票十分踊跃，近149万登记选民投了票，60位立法会议员当选。2000年9月10日，香港举行第二届立法委员会选举。60个议席中，分别由直选（24席）、功能团体选举（30席）和选举委员会选举（6席）产生。当天地方选区约133万选民（投票率43.5%）参加投票，功能界和选举委员会投票率为56.5%和95.5%。立法会主席由立法会议员互选1人出任，第一届与第二届主席均为范徐丽泰。立法会产生后，在实践基本法、配合特区政府维护政局稳定、发展经济、搞好民生等方面起了重要作用。

（三）香港的司法独立，不受干扰

香港回归后，司法独立，享有终审权。原有法律除同基本法相抵触或经特区立法机关修改外，都予以保留。在司法实践中，香港原有的普通法系得以延续，各方面运转正常。司法活动不仅不受特别行政区其他部门的干预，而且也不受内地任何部门包括各级司法机关的干预。法院独立开展审判活动，处理了大量的民事、刑事案件，对特别行政区的社会安定、经济发展起了重要作用。