中国特色新型城镇化道路的发展演变及内涵要求

二、提出新型城镇化理念的现实背景

深入分析提出新型城镇化的原因，至少有以下两个方面。

一方面，城镇化在我国经济社会发展中的作用和地位进一步凸显。

近年来，我国发展面临的外部环境和内部条件发生了很大变化。世界经济持续低迷，贸易保护主义明显抬头，发达经济体推行的量化宽松货币政策，使新兴经济体面临又一次被“剪羊毛”的风险，对我国经济发展带来巨大冲击。从国内情况看，我国经济已进入由高速增长到中高速增长的提升期，在外需不振的情况下，扩大内需就成为重要的战略基点。积极稳妥推进城镇化无疑是一个重要选择。

我国的城镇化规模史无前例，蕴藏着巨大的内需潜力。城镇化推进过程中伴随着大量农村人口转移到城市，必然带来大量投资需求和消费需求，同时也有利于改善城乡结构和国民收入结构，有利于第三产业和新产业的发展和成长。正如中央城镇化工作会议所指出的那样：“城镇化与工业化一道，是现代化的两大引擎。”“城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。”(《人民日报》2013年 12月 15日。)

事实上，2008年以来，在应对国际金融经济危机的历程中，城镇化成为我国扩大内需、调整结构、转变方式的战略重点和重要依托，成为我国保持经济平稳发展的强大内在动力。当前我国城镇化率超过 50%，但如按户籍人口计算仅 35%左右，远低于发达国家近 80%的平均水平。因此，中央强调：“差距就是潜力”，面向未来，“城镇化是扩大内需的最大潜力”，“是我国经济增长的巨大引擎”。(《人民日报》2012年 11月 21日。)

另一方面，我国城镇化也出现了一些亟待解决的问题。

改革开放以来，我国的城镇化水平由1978年的17.9%提高到2012年的 52.6%(1978年数据参见《城镇化水平大幅提高》，《人民日报》2009年 9月 24日；2012年数据参见国家统计局：《中华人民共和国 2012年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》2013年 2月 23日。) ，城镇人口由 1.72亿增加到 7.12亿，创造了人类历史上规模空前的城镇化奇迹。但毋庸讳言，在更高起点上深入推进城镇化，我们不得不正视一些突出问题和矛盾。一是规模庞大的农民工阶层，与城市居民构成了“城市二元结构”问题。有关统计表明，在城镇打工的 2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足 1%，大约有 1.59亿 在城市工作半年以上的农民工及其家属是处于“半市民化”状态。农民工中的大多数并没有充分享受到城镇的公共服务和社会保障。城市二元结构的出现，使得问题更加复杂。

二是人口过于向大城市集中，城市规划和建设盲目向周边扩延带来“城市病”问题。城市建设“重面子轻里子”、“重地上轻地下”、“重短期轻长期”问题突出。近年来，污染加剧、交通拥堵、房价高企等问题在一些城市日益突出，制约了城市化健康发展，成为人民群众反映强烈的问题之一。

三是大量的农民工进城造成农村“空心村”和土地撂荒问题。随着城镇化进程加速，大量的农村劳动力进城务工，长期在城里居住。很多农民工已经无法适应农村的生活。部分村庄只有一些老人、妇女和小孩留守，农地耕种减少，甚至造成土地大量闲置。

还有诸如土地占用过多、利用粗放，“土地城镇化”快于“人口城镇化”的问题；“大拆大建”、“千城一面”，破坏城市文化和历史的问题，等等。

党中央在制定“十二五”规划期间，就已经注意到以上问题。2009年底召开的中央经济工作会议在和 2010年 2月的省部级主要领导干部专题研讨班上，都强调要“提升城镇化发展质量和水平”(《十七大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社 2011年版，第 458页。)。新世纪以来的十年间，我国城镇化率从 36.1%提高到 47.5% (参见《人民日报》2011年 3月 16日。)，年均提高 1.14个百分点。在2010年全国“两会”期间，一些代表委员建议维持这样的增速，这样到“十二五”末城镇化率能提高到55.5%。但是，2011年 3月通过的国家“十二五”规划纲要，最终将城镇化率定为五年提高 4个百分点，即到 2015年达到 51.5%左右。 (参见《人民日报》2011年 3月 17日。)而实际上，我们在2011年底就已经达到 51.27% (参见《人民日报》2012年 1月 30日。)。这表明，我们在“十二五”期间城镇化率达到预期水平的基础上，关键要进一步提高城镇化的质量，提高城镇化的科学发展水平。因此，2012年底召开的中央经济工作会议强调，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。( 参见《人民日报》2012年 12月 17日。)