中国特色新型城镇化道路的发展演变及内涵要求

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[摘要]城镇化是现代社会工业化进程中必然经历的阶段。改革开放以来，我们党根据中国的发展阶段和特殊国情，逐步探索走出了一条中国特色新型城镇化道路。提出新型城镇化理念的现实背景是，一方面，城镇化在我国经济社会发展中的作用和地位进一步凸显；另一方面，我国城镇化也出现了一些亟待解决的问题。新型城镇化的内涵和要求至少包括六个方面：新型城镇化是“质量明显提高”的城镇化；是“四化”同步的城镇化；是“以人为核心”的城镇化；是体现生态文明理念的城镇化；是“以城市群作为主体形态”的城镇化；是注重文化传承和历史文化保护的城镇化。推进新型城镇化要解决人往哪里去的问题、地从哪里来的问题、钱从哪里来的问题、现代农业谁来搞的问题，最根本的还是要靠改革。

[关键词 ]中国特色；新型城镇化；党的十八大；中央城镇化工作会议

2012年11月，党的十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。（《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社 2012年版，第 19页。）2013年 11月召开的十八届三中全会明确提出，“坚持走中国特色新型城镇化道路”（ 《人民日报》2013年 11月 16日。）。2013年 12月召开的中央城镇化工作会议也强调，“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路”（《人民日报》2013年 12月 15日。）。从党的十八大到中央城镇化工作会议，“中国特色新型城镇化道路”的提法逐步成型，内涵逐步丰富。新型城镇化不是凭空提出来的，是建立在新中国成立以来特别是改革开放 30多年来，对中国特色城镇化道路不断探索和实践基础上的，是对中国特色城镇化道路内涵的丰富和发展。

一、改革开放以来中国特色城镇化道路的逐步形成

城镇化是现代社会工业化进程中必然经历的阶段，但各国选择的城镇化道路又是不同的。改革开放以来，我们党根据中国所处的发展阶段和特殊国情，逐步探索走出了一条中国特色新型城镇化道路。

1949年至1978年，我国的城市化率从10.6%提高到 17.9%（参见许涤新主编《当代中国的人口》，中国社会科学出版社 1988年版，第 493页。）；同时，城市发展布局有了较大改善，城市管理水平有了较大提高，但也同时存在城镇结构不合理、城市经济结构失衡等问题，导致城市容纳劳动力空间不足。加上 20世纪 70年代末出现大批上山下乡的知识青年回城现象，导致城市就业形势严峻。改革开放初期，面对当时城市就业困难的状况，邓小平提出要研究两个问题：城市结构问题、城市里开辟新的领域的问题（参见中共中央文献研究室编《邓小平年谱（1975—1997）》（上），中央文献出版社 2004年版，第 288页。)，这为确立城镇发展方针“破了题”。1980年10月召开的全国城市规划工作会议初步确立了我国城镇发展基本方针：坚定不移控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。1984年 1月，国务院颁发了《城市规划条例》，这是新中国成立以来国家城市规划、建设和管理方面的第一部法规；1989年12月，七届全国人大第十一次会议通过《中华人民共和国城市规划法》，标志着我国城镇化发展进入了法制化轨道。

20世纪 80年代，小城镇的蓬勃发展是我国城镇化的一大亮点。1984年，国务院先后放宽农民进镇落户限制和建制镇设置标准，为小城镇的发展创造了宽松的政策环境。在商品经济发展和乡镇企业异军突起的推动下，传统的小城镇逐步得到恢复，许多新兴小城市和集镇也在商品集散地基础上发展起来。邓小平指出：乡镇企业的发展，“解决了占农村剩余劳动力百分之五十的人的出路问题。农民不往城市跑，而是建设大批小型新型乡镇”(《邓小平文选》第 3卷，人民出版社 1993年版，第 238页。)，“大量农业劳动力转到新兴的城镇和新兴的中小企业。这恐怕是必由之路”(《邓小平文选》第 3卷，第 213—214页。) 。与此同时，城市经济政策的调整和经济体制改革的展开，特别是对外开放步伐的不断扩大，也极大地带动了我国大中城市特别是沿海地区城市的发展，城市化水平不断提高。

20世纪90年代后期，小城镇建设从一般的工作任务上升到整个经济社会发展战略的高度。经过改革开放 20年的发展，我国经济发展进入新的阶段，总体上已经从卖方经济转变为买方经济，开始出现结构性产品过剩和内需不足的情况；随着国企改革的深入推进和农业比较收益的不断降低，国企下岗工人和农村富余劳动力两路就业大军汇合，使得城市就业形势十分严峻。同时，1997年爆发的亚洲金融危机也使我国经济发展面临严峻的外部形势。在此背景下，党中央适时作出扩大内需的战略决策，同时决定实施小城镇战略、西部大开发战略和“走出去”战略，以拓展我国经济的发展空间。

2000年6月13日，中共中央、国务院印发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。世纪之交，我国经济发展面临一些突出矛盾和深层次问题，最主要的是经济结构不合理，表现为产业结构不合理，地区发展不协调，城镇化水平低，工农业生产技术水平落后，国民经济整体素质还不高。对此，江泽民明确提出：“发展要有新思路。”(《江泽民文选》第 3卷，人民出版社 2006年版，第 119页。)新思路的一个重要方面，就是要实行经济结构的战略性调整，推动两个根本性转变，即经济体制从传统的计划经济向社会主义市场经济转变；经济增长方式由粗放型向集约型转变。江泽民认为，这是“新世纪之初我国经济发展的大思路”(《江泽民文选》第 3卷，第 119页。)。贯彻这个大思路的战略举措之一就是实施城镇化战略，以解决城镇化滞后于工业化的突出矛盾，促进城乡经济协调发展。2000年 10月，党的十五届五中全会通过的“十五”计划建议提出：“我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略”，“积极稳妥地推进城镇化”。(《人民日报》2000年 10月 19日。)《“十五”计划建议》还提出了推进城镇化的方向：“要从各地的实际情况出发推进城镇化，逐步形成合理的城镇体系。注意发展城市间的经济联系，发挥中小城市对小城镇发展的带动作用”，“走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路”。(《人民日报》2000年 10月 19日。)两年之后，党的十六大进一步明确了我国推进城镇化的根本方向，即坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。

党的十六大后，城镇化在统筹城乡、区域协调发展中加快深入推进。2005年建设社会主义新农村的战略任务提出之后，社会上产生了一些疑问：既然提城镇化，为什么又要提新农村建设？新农村建设与推进城镇化位置如何摆？党中央明确指出：稳妥推进城镇化和扎实推进社会主义新农村建设，是统筹城乡发展的两个“重要方面”(《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社 2005年版，第 121页。)，“我们推进的城镇化，是能够带动农村发展的城镇化；我们要建设的新农村，是城镇化进程中的新农村”(《十六大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社 2008年版，第 297页。)，强调要把两者结合起来，使之相辅相成、相互促进，“成为我国现代化进程的双轮驱动”(《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社 2009年版，第 78页。)。具体原则和主体形态不断明确，成为这个时期推进城镇化的新亮点。党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议第一次明确提出推进城镇化的具体原则，经过不断完善，党的十七届五中全会通过的“十二五”规划建议概括为“统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小”(《人民日报》2010年 10月 28日。)。2006年 3月全国人大通过的“十一五”规划纲要提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”(《人民日报》2006年 3月 17日。) ，党的十七大第一次将“形成辐射作用大的城市群”写进党代会报告。在新实践和新探索的基础上，十七大报告明确作出“走中国特色城镇化道路”的新概括，在十六大指明方向的基础上，进一步丰富了走中国特色城镇化道路的内涵，也进一步明确和开拓了推进城镇化的新思路。2007年 12月，胡锦涛在新进中央委员、候补委员学习贯彻十七大精神研讨班上，将“中国特色城镇化道路”作为构成“中国特色社会主义道路”这条“总道路”的诸多具体道路之一加以论述，充分表明其重要地位。 (参见《十七大以来重要文献选编》（上），第 99页。)

2008年国际金融经济危机爆发以来，我国经济进入深刻变革调整阶段，特别是 2011年城镇化率历史性地突破 50%后，我国城镇化建设站在一个新的起点上，如何在城镇化率不断提高的同时更加重视城镇化的质量和水平，成为一个紧迫课题。在多年探索的基础上，适应发展的需要，我们党提出了“新型城镇化”的理念和要求。