中国特色新型城镇化道路的发展演变及内涵要求

四、推进新型城镇化要解决好四大问题

从世界城镇化发展的规律来看，当城镇化率处于30%到70%之间时，是城镇化中期阶段，发展速度相对较快。我国的城镇化正处于这样一个关键阶段，需要积极推进，但又不能急于求成。要按照新型城镇化的要求，做好顶层设计，制定好新型城镇化中长期发展规划。要在户籍、土地、公共服务等方面加大改革力度，“把城镇化最大潜力和改革最大红利结合起来，形成叠加效应，中国经济就有长久持续的动力”(《人民日报》2012年 12月 21日。) 。

具体来说，要着重解决好四个问题：

一是要解决人往哪里去的问题。中央城镇化工作会议指出：“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。”(《人民日报》2013年 12月 15日。)城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，城镇“可接纳”、“有就业”、“能融入”都是解决问题的关键因素。因为承载能力有限，大量的转移人口不可能都涌入大城市，同时，也因为小城镇提供就业机会不足，也不能只靠小城镇。第一，打造城市群。应发挥城市群对城镇的辐射、引领作用。世界主要国家的发展表明：城市群在集聚人口和占国家经济的比重上，都占了主要份额。我国长三角城市群以占国土 1.5%的面积，集聚了全国 5.9%的人口，创造了 18.1%的国内生产总值，成为我国最具影响力的城市群。未来的城镇化要在东部地区和有条件的中西部逐步打造更具国际竞争力的大城市群，培育壮大一批区域性城市群。关键在于要打破行政壁垒、弱化行政隶属关系，加强城市群内部的统筹规划和协调。对于人口分散、不具备城市群发展条件的区域，要重点发展现有城市、县城及有条件的建制镇。第二，产业要发展。要推动产业升级，实现城镇化与工业化的协调发展。城镇化与工业化是一个问题的两个方面，通过产业发展升级、不断提供就业岗位，这是推进城镇化的根本。金融危机后新一轮技术变革还处于孕育期，我们应该努力抢占一席之地。同时，在我国，服务业作为容纳城镇就业的主要产业之一，增加值和就业比重分别只占国内生产总值的 43%和 36%，与发达国家产值和就业比重都在 70—80%以上的水平相比，还有很大的发展空间，要“把服务业打造成经济社会可持续发展新引擎”(《人民日报》2013年 6月 2日。) 。第三，身份要解决。加快户籍制度改革，完善社会保障体系建设，解决进城农民工的落户和社会保障，要根据城镇规模和综合承载能力，以就业年限、居住年限或社会保险参与年限等为基准，由各类城市制定公平合理的农民工落户标准，逐步把符合条件的农民工转为城镇居民。党的十八届三中全会通过的《决定》提出要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”同时在党的十八大报告的基础上，进一步强调要“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进程落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。”(《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，第 42—43页。)这为推进农业转移人口市民化，进一步指明了方向。中央城镇化工作会议上也强调，从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。 (参见《人民日报》2013年 12月 15日。)二是解决地从哪里来的问题。城镇化需要大量的土地，而人多地少是我国的一个基本国情，18亿亩耕地保有量的红线是我们的底线要求，这就出现一些突出矛盾。对此中央城镇化工作会议提出“提高城镇建设用地利用效率”要求，强调“要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。”(《人民日报》2013年 12月 15日。)这就要求我们要规范征地程序和范围，同时从存量土地上做文章。近些年来，在农村人口向城市转移的过程中，村庄用地没有随人口减少而减少，农村规划滞后，自然村布局零星分散，土地闲置和利用效率较低的问题突出。通过土地整理和增减挂钩等方式，统筹使用城乡土地，是解决城镇化进程中土地问题的重要途径。例如，可以从农村人口转移和村庄变化的形势出发，推进村庄的适度集中，总体上减少村庄数量，一部分村庄作为保留村，另一部分则在农民自愿的基础上合并建设新型农村社区，这既有利于降低公共设施投入成本，尽快提高农民的生活质量，还可以节约大量土地。又例如，一些地方搞“地票”交易，把农村地区拆旧复耕的面积直接转换、核定为地票，拿到土地市场上去交易，既解决了城镇用地指标，又增加了农民收益。这也是在控制总量规模前提下的一种积极探索。关键要解决好现实中存在的征地成本过低、农民不能平等分享土地收益等突出问题，要按照党的十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”，“在符合规划和用途管制前提下”实行农村集体经营性建设用地和国有土地“同等入市、同权同价”；同时强调要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，“保障农民公平分享土地增值收益”。［3］在实际操作中，要防止出现农民被剥夺土地收益权、“被动上楼”、“上楼就想下楼”（“上楼”后生产生活成本急剧增加）、耕地“占多补少”和“占优补劣”、“实际耕种面积减少”（整理出的土地依旧撂荒）等现象。

三是解决钱从哪里来的问题。城镇化需要有大量的资金投入，以一个农民人口市民化需 8万元计算，现有的 2.5亿农民工，就需要 20多万亿。完全靠政府投入不现实，完全靠市场融资也不可行。中央城镇化工作会议提出要“建立多元可持续的资金保障机制”，包括完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；建立健全地方债券发行管理制度；发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构；放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营；等等。 (参见《人民日报》2013年 12月 15日。) 目前，土地收益依然是地方政府获得建设资金的重要来源，必须通过改革税制，逐步减少政府对土地财政的依赖。要研究对存量土地征收物业税、房产税等，以保证政府有相对稳定的财政收入，也使地方政府能主动平抑地价，而不是希望土地卖得越贵越好。同时，中央城镇化工作会议提出，要注意处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府职能；同时要注意处理好中央和地方关系。( 参见《人民日报》2013年 12月 15日。)处理好中央和地方的关系，除了厘清中央与地方在城镇化过程中不同职能和责任外，一个重要方面就是要妥善划分中央和［3］(《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，第29、41页。)

地方的事权及支出责任，也就是党的十八届三中全会通过的《决定》中提出的“建立事权和支出责任相适应的制度”，“按照事权相应承担和分担支出责任”。(《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，第 38页。) 《决定》还提出了进行税制改革，理顺中央和地方收入划分的任务。

四是解决现代农业谁来搞的问题。城镇化客观上是一个农村人口逐步减少的过程，但决不能以牺牲农业和粮食生产为代价，在推进城镇化的同时，必须要解决好谁来种地的问题。从目前农村的现状来看，基本上是“年轻的走，老少的留；有文化的走，没文化的留；健康的走，病弱的留”。这样的人力结构，显然难以担负起推进农业现代化的重任。造成这种现象的主要原因在于：目前城乡之间的收入差超过 3倍；农业缺少规模经营，机械化程度和科技水平提高难；农业的特殊性决定了农业投入大、风险大。在这种情况下，如果还是靠分散的千家万户的农民耕种，不可能真正解决有人种地的问题。对此，党的十八届三中全会通过的《决定》提出要加快构建新型农业经营体系，推进农业经营方式创新；提出在稳定土地承包关系和坚持最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，扶持发展规模化、专业化、现代化经营；提出赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。(参见《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，第 39—41页。) 这些举措必将进一步提高农业比较收益，进一步激发农村发展活力，推动农业现代化和城镇化同步协调发展。要解决上述四个问题，最根本的还是要靠深化改革。党的十八届三中全会通过的《决定》提出了“完善城镇化健康发展体制机制”(《人民日报》2013年 11月 13日。)的任务，中央城镇化工作会议对此进一步作出了新部署。可以预见，随着改革的深化和城镇化潜力的进一步挖掘，中国特色新型城镇化道路一定会越走越宽广。

﹝作者何树平，四川省人民政府研究室副研究员，四川成都 610016；戚义明，中共中央文献研究室副研究员，北京 100017﹞