九、建立单一制多民族国家

单一制国家体制的确定

中国共产党对国家结构形式的探索是一个不断明晰的过程。在抗战时期和解放战争时期，中国共产党在发展了民族区域自治政策的同时，对于联邦制的看法也同时存在。

在抗日战争爆发后不久，1937年8月，毛泽东在为中央宣传部起草的关于形势与任务的宣传鼓动提纲中指出：“动员蒙民、回民及其他少数民族，在民族自决和自治的原则下，共同抗日。”［ ］

1938年10月，在中共扩大的六届六中全会上的报告中，毛泽东不提联邦制，而是指出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族与汉族有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”［ ］

中国境内少数民族与汉族“联合建立统一的国家”的提法，并不表明中共此时彻底放弃了联邦制的主张，完全接受了单一制。直到中华人民共和国成立前夕，有关联邦制的字眼仍出现在党的文献中。

1945年4月，毛泽东在中共七大所做的报告《论联合政府》中提出：“在新民主主义的国家问题与政权问题上，包含着联邦的问题。中国境内各民族，应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦，并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府。”同时指出：“改善国内少数民族的待遇，允许各少数民族有民族自决权及在自愿原则下和汉族联合建立联邦国家的权利。”［ ］1947年10月，中国人民解放军发表的“双十宣言”中强调：“承认中国境内各少数民族有平等自治及自由加入中国联邦的权利。”［ ］1948年8月，中共中央东北局副书记高岗在内蒙古干部会议上指出：“在全国解放后，则将‘按照自愿和民主的原则，由中国境内各民族组成中华民族共和国联邦’（毛主席《论联合政府》）。内蒙自治政府，将是这个联邦在国境北部的主要组成部分。”［ ］这表明，直到此时，中共尚未放弃联邦制的思想。

在筹备建国的过程中，中国共产党对于采取何种国家结构形式仍在权衡考虑。1949年6月15日，新政治协商会议筹备会议召开。在这之前，有关新中国的国体、政体、政党制度基本已成定论，而有关国家结构的问题，即联邦制和单一制的趋向选择问题，还没有一个明确的说法。直到1949年8月22日，在《新民主主义的共同纲领（草案初稿）》中还有这样的论述：“使各民族的国家政权中皆享有平等地位，实现各民族的自治权，并根据自愿与民主的原则，组成中华各民族联邦。”［ ］

新中国诞生在即，如何确立新中国的国家结构问题也迫在眉睫。李维汉回忆说，在起草《共同纲领》的时候，毛泽东提出：要考虑到底是搞联邦，还是搞统一共和国，少数民族区域自治。周恩来也强调：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。”［ ］毛泽东向李维汉征求意见，李维汉向毛泽东提出了不要搞联邦的意见。最终，在政协筹备会议期间，经过中国共产党最高领导层的酝酿和研究，同党外人士就这一重大问题进行了抉择。

1949年9月7日，周恩来向已到达北平的几百名政协代表作题为《关于人民政协的几个问题》的报告，其中专门说：关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。中国是多民族国家，但其特点是汉民族占人口的最大多数，各少数民族总起来还不到全国人口的百分之十。不管人数多少，各民族间是平等的。这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治的范围。我们主张民族自治，但是今天帝国主义者还想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这个情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。［ ］这个纲领在政治协商会议上通过。

1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开。9月29日，政协会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》对如何解决中国的民族问题做出了具有历史意义的决定，即中华人民共和国的国家结构形式是以民族区域自治为补充形式的单一制的人民共和国，它是“各民族友爱合作的大家庭”，“各少数民族聚居的地区，实行民族区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”。至此，民族区域自治作为新中国的一项基本国策，在法律上得到了确认，成为新中国政治制度的重要组成部分。

从中国共产党成立到1949年中华人民共和国成立的近30年的时间里，中国共产党对国家结构问题的关注从内容到主张都发生了重要的变化。中国共产党从一开始的“以联邦制解决国内民族问题”的主张，转向在单一制的国家结构框架内实行民族区域自治。这种变化，不是中国共产党的主观设计，也不是外部意志的压力，而是由中国的历史传统以及当时中国的社会条件、阶级状况等因素所决定的。中国在历史上就是一个统一的国家的事实，加之中国现实的民族状况（各少数民族与汉族的关系以及各少数民族的地域分布等），从根本上否定了中国实行以民族为基础的联邦制的可行性与必要性，同时为通过民族区域自治解决中国民族问题、巩固国家统一提供了广阔的空间。这一选择，保证了中国共产党对于国家的强有力领导，扩大了新政权的社会基础，增强了政府的合法性与权威性；同时又为社会各阶级、各阶层提供了广泛的政治参与途径，有利于社会政治稳定，有利于统一的多民族国家的繁荣和发展。