九、建立单一制多民族国家

民族区域自治制度的建立

从国家和法律层面上来说，民族区域自治制度的建立是在新中国成立之后，但在此之前，民族区域自治的实践已经开始并积累了经验。

如上所述，1936年中共在宁夏豫海县就有了成立回民自治政府的实践。在抗战时期和解放战争时期，中国在继续主张联邦制的同时，对于民族区域自治也进行了新的探索。

在中共中央所在地的陕甘宁边区，境内的少数民族主要是回族，与边区接壤的广大地区是蒙古族、回族聚居区。抗战开始后，到延安求学、参加革命的回、蒙古、满、藏、瑶等少数民族青年和进步人士有百余人，他们成为根据地不可忽视的力量。在日寇大肆入侵的情况下，在陕甘宁边区实行正确的民族政策显得格外重要。1941年5月，中共陕甘宁边区中央局提出、中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》规定：“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。”

1941年8月10日，边区政府第73次常委会通过决定，成立陕甘宁边区政府少数民族事务委员会，以加强对民族事务工作的领导，保护少数民族的利益。随后任命赵通儒、谢觉哉、刘景范、拉素（蒙古族）、马生福（回族）5人为边区民族事务委员会委员。同年10月25日，边区民委首次例会上通过的该会暂行组织大纲草案明确规定，民委首要工作任务就是专管“境内回蒙等各民族区域自治事宜”，“边区境内回蒙等各民族自治区之政治、自卫、经济、文化、教育、卫生等建设事项”。党的民族区域自治政策在陕甘宁边区基本确定并具体化。

抗战胜利后，中国共产党继续实行民族平等政策，并明确提出在少数民族聚居区实行民族区域自治。1946年1月，中国共产党代表团在重庆召开的政治协商会议上提出《和平建国纲领草案》，其中规定：“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及自治权。”1946年4月，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》规定：“边区人民不分民族，一律平等；边区各少数民族在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规。”这就以立法的形式确立了民族区域自治，这一法律和理论规定很快成功落实到内蒙古自治政府的构建过程中。

1945年10月，中共中央书记处发出《中共中央关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示》，指示提出：“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。”根据这一指示精神，1945年11月26日，乌兰夫在张家口成立了内蒙古自治运动联合会，首先在内蒙古西部地区开展自治运动。

1946年4月3日，内蒙古自治运动联合会召开内蒙古自治运动统一会议，即著名的“四三”会议。会议通过了《内蒙古自治运动统一会议的主要决议》，确定内蒙古在中国共产党领导下实现统一的民族自治方针，自治运动是平等自治，而不是“独立自治”，内蒙古自治运动联合会为自治运动统一领导机构，统一领导内蒙古武装部队。同年6月，自治运动在党领导的人民武装的基础上，通过发动翻身农牧民参军和改编、收编其他地方武装等方式，组成内蒙古自卫军，乌兰夫任司令员兼政治委员，下辖五个骑兵师和一个纵队，指战员90%以上为蒙古族。这支军队很快成为中国人民解放军的重要组成部分。

1947年春，随着全国形势的发展，内蒙古大部分地区已基本解放，成立内蒙古自治政府的条件已经成熟。1947年4月23日至5月3日，内蒙古人民代表会议在乌兰浩特召开。会议通过了《内蒙古自治政府施政纲领》《内蒙古自治政府暂行组织大纲》等重要文件，明确规定：“内蒙古自治政府是内蒙古蒙古民族各阶层联合内蒙古区域内各民族实行高度自治的区域性民主政府。自治区域内的蒙汉回各民族一律平等，建立各民族间亲密合作团结互助的新民族关系，消除一切民族间的隔阂和成见。内蒙古自治政府以民主集中制为组织原则。”大会还通过了《内蒙古人民代表会议宣言》，郑重宣告：“内蒙古自治政府是内蒙民族各阶层联合内蒙古区域内各民族，实行高度区域性自治的地方民主联合政府，并非独立自治政府。”会议选出临时参议会，并经参议会选出内蒙古自治政府，乌兰夫任主席。5月1日，内蒙古自治区政府正式宣告成立。5月19日，毛泽东、朱德给内蒙古人民代表会议发来了贺电。贺电说：“曾经饱受苦难的内蒙同胞，在你们领导下，正在开始创造自由光明的新历史。我们相信蒙古民族将与汉族和国内其他民族亲密团结，为着扫除民族压迫与封建压迫，建设新蒙古与新中国而奋斗。庆祝你们的胜利！”26日，中共内蒙古工作委员会成立，乌兰夫任书记。从此，内蒙古自治政府和内蒙古自卫军（1948年1月1日改称内蒙古人民解放军）在内蒙古工委统一领导下，更加有力地开展内蒙古民族自治运动。

内蒙古自治区的成立，既证明了民族区域自治政策是解决中国民族问题唯一正确的政策，又为国内各少数民族实行区域自治提供了成功的范例和良好的榜样，同时也为新中国成立后广泛推行民族区域自治制度提供了宝贵的经验。内蒙古自治区是“我们党实施民族区域自治制度的一个范例，是马克思主义基本原理同我国民族实际相结合的一大创举，是我国民族关系史上的一座丰碑”［ ］。

从历史传统和现实发展的实际出发，1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》，以法律的形式，把民族区域自治制度确定为新中国的一项基本政治制度。

新中国建立初期，为了落实《中国人民政治协商会议共同纲领》关于民族区域自治的规定，1952年2月，中央人民政府政务院会议通过了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，同年8月中央人民政府委员会颁布批准《实施纲要》。

《实施纲要》分为总则、自治区、自治机关、自治权利、自治区内的民族关系、上级人民政府的领导原则和附则，共七章。《实施纲要》明确规定：各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。各少数民族聚居的地区，依据当地民族关系，经济发展条件，并参酌历史情况，得分别建立各种自治区：（一）以一个少数民族聚居区为基础建立自治区；（二）以一个大的少数民族聚居区为基础建立自治区，包括在该自治区内的各个人口很少的其他少数民族聚居区，均应实行区域自治。（三）以两个或多个少数民族聚居区为基础联合建立自治区。《实施纲要》并对民族自治机关、自治权利、自治区内的民族关系、上级人民政府的领导原则等问题做了具体规定。这是新中国第一部专门为实施民族区域自治而制定的法律文件，起着基本法的作用。它的贯彻实施为中国实行民族区域自治制度积累了宝贵的经验。

1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议制定并通过了《中华人民共和国宪法》，这是新中国成立后第一部宪法。其中规定：“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭”，“中华人民共和国是统一的多民族的国家”，“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。《宪法》在“国家机构”一章专用一节规定“民族自治地方的自治机关”，并规定分别“建立自治区、自治州和自治县，设立民族自治机关，行使宪法所赋予的权利”。这表明，中国的民族区域自治制度取得了根本法的肯定和确认。

民族区域自治制度的确立及其实施，最大限度地保障了少数民族充分行使自己管理本民族内部事务、当家做主的政治平等权利，改变了民族关系的旧面貌，增强了各民族的团结，调动了少数民族的积极性，推动了社会主义建设事业的蓬勃发展。