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制度的决定性因素，以及经济形势的变化，使得财政，特别是中央财政，在20世纪80年代末90年初陷入严峻危机中。
那时，财政收入占GDP、中央财政收入占全部财政收入这两个比重连年下降。前者从1984年的23％下降到1992年的13％，后者从1984年的41％下降到1992年的28％。与此同时，财政开支却大幅增长，财政资金不到位的情况屡屡出现。
中央财政成为名副其实的“要钱”财政。全国加上计划单列市三十几个地区中只有十几个按承包是给中央交钱的，其他都是向中央要钱的。当时中央财政预算司经常做的一个工作就是催促这十几个地方把钱从地方金库划转到中央金库来。财政功能的弱化，使得中央政府对宏观经济的调控能力进一步放松。正是这场财政危机，加上苏联解体给中国的警示，促使中央下决心要进行财税体制改革。
史鉴：实践证明，企业与国家、地方与中央的承包制之路是行不通的，所带来的后果是使中央财政陷入困境。那么是什么样的政治背景为1994年财税改革提供了条件？
许善达：恰逢其时，邓小平在1992年初视察武昌、深圳、珠海、上海等地并发表谈话，改革开放的春风再次强劲吹起。党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标后，各项改革按照社会主义市场经济的要求迅速提上日程。在财税体制改革方面，中央研究决定进行税制改革和分税制改革。当时部署的改革重点还有国企改革、汇率改革、外贸改革等，但财税体制的改革无疑是焦点。从改革开放初算起，经过十余年的探索，将要进行的财税体制改革，已不再是旧体制的延续，而是要求在总结以前改革经验教训的基础上形成一个新的体制。
1993年，中央决定进行财税改革。我记得非常清楚，8月1日到北戴河开会，参加会议的有财政部的、体改委的，我作为税务局工作人员参加会议。事实上，1994年财税改革的核心，针对的就是已经暴露出种种问题的承包制。但为减少改革的争议和阻力，凝聚共识，时任国务院副总理的朱镕基同志多次同参与改革的同志说，不允许你们写任何文章针对承包制，你们不要掀起一个意识形态争论，咱们就是按照废除承包制这个思路去研究方案去推进改革，但不能打笔墨官司。要从实际问题出发，说政府收入太少了，中央财政收入太少了，不符合市场经济机制，从这个角度宣传改革的必要性。虽然提出不争论承包制，但在设计财税制度改革方案时已经下决心要把承包制废除。这是当时一个重要转折。
学术界和财税部门从20世纪80年代起一直在研究怎么把税制搞好，怎么把中央和地方的关系搞好。那时，无论是财政部、税务局，还是大学、学会、研究所，经常召开财税制度改革研讨会。这些研究为20世纪90年代的改革进行了理论上的必要储备。可以说，1994年财税改革时，财税部门拿出的是一个经过多年理论研究和实践探索形成的改革方案。在方案里，我们通过增值税制度，彻底废除了国家和企业之间的承包制。这主要得益于三个关键点：
一是设计增值税发票制度。国外有两种增值税扣除办法，一种是查账扣除，一种是发票计算扣除。我们选择了按发票计算扣除。采用这个办法，除非你生产的产品只卖给最终消费者，那实不实行增值税无所谓，因为处在最终环节消费的消费者不需要再扣税。否则，只要你的企业生产中间产品，而购买你这个产品的企业实行增值税的话，一定会要求你也实行增值税。因为如果你不实行增值税，开不出增值税发票，买者就不能在增值后再次卖出商品时扣税，这样他就会去买能出具增值税发票的企业的产品。像首钢这样作为承包制代表的企业，面临同样的问题，即实行增值税才能保住市场，不实行增值税就保不住市场。因此他们表示坚决拥护税制改革，要实行增值税。采用发票扣税的制度，就把企业承包制给废了，无论是谁都得按发票计算交税、扣税。这是我们搞税收业务的同志，按废除承包制设计出来的，这个是核心。
二是推行分税制改革。分税制的主要内容是在中央与地方之间合理划分财权和事权。
其中，中央与地方政府间的收入按税种进行划分。为改变中央财政失控的局面，决定将全部税收中比重大的增值税按“七五二五”
比例进行分配。当时很多地方与中央讨价还价，提出的都是要降低中央在该省的分成比例。镕基同志指出，如果不同的省都各定一个不同的比例，那和承包就没有分别了，我也就天天和省委书记谈判吧，因此必须坚持全国统一比例，省里的困难可以通过转移支付解决。按照这样的设计原则推行分税制，不随便开口子，事实上就打破了包税上交中央的局面。以上这两条把国家与企业、中央与地方的承包制给废除了。
三是组建国家和地方两个税务机构。1993年4月，国家税务局更名为国家税务总局，并升格为国务院直属机构。其后，国务院发出组建中央和地方两个税务机构的通知，规定国家税务局系统实行国家税务总局垂直管理的领导体制，省级地方税务局实行地方人民政府和国家税务总局双重领导、以地方政府领导为主的管理体制，并划分了两个税务机构的征收范围。
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