二、1948年党的纪律建设的开端——毛泽东发出 “子虞电”，建立报告制度
1947年 12月 25日至 28日，毛泽东在米脂县杨家沟主持召开中共中央扩大会议（以下简称“十二月会议”），着重研究部署了党内反对错误倾向问题，提出必须“反对党内‘左’、右倾向”（《毛泽东选集》第 4卷，第 1267—1268页。）。1948年党的纪律建设之开端——《关于建立报告制度》，即著名的“子虞电”，就是在这一背景下提出的。
所谓“错误倾向”，重要表现就是违反政策和纪律。这个倾向在当时很突出。如在土改中提出“贫雇农打江山坐江山”、“群众要怎么办就怎么办”的错误口号；乱定成分，乱斗乱打乱捕乱杀；在干部中搞唯成分论；从政治上组织上打击“三三制”中的党外人士；有的地方竟然村有杀人权，一个干事可以把一个厂长（资本家）搞死；将成分不好的烈属扫地出门；对出身不好的党员干部一律采取不信任态度，不要开明绅士，个别地区在土改中打击面高达25%；入城后没收工商业者财物，破坏工商业政策；职工运动工人发双薪、待遇过高，严重“左”倾，甚至造成生产停滞；哄抢破坏城市物资，把清算恶霸地主那一套带进城，有的地方还使用了肉刑；个别单位不请示不报告擅自处理外事问题，发生严重错误。
对这些行为，毛泽东最担心的就是造成党在政治上新的孤立。十二月会议上，他用了大量篇幅阐述党的历史上关于“孤立”问题的经验教训，从北伐战争、土地革命战争、抗日战争一直讲到当时的解放战争，得出结论：我们现在“既要反右，又要反‘左’，以便划清界限，避免造成自己的孤立和失败”（《毛泽东文集》第 4卷，人民出版社 1996年版，第 331页。）。毛泽东告诫全党：“这是一个极端重大的问题，必须引起全党同志的注意。”（《毛泽东年谱（1893—1949）》（修订本）下卷，第 265页。）“如果我们的政策不正确，……共产党会由越来越多变成越来越少，蒋介石的孤立会变成国共两方面都孤立，人民不喜欢蒋介石，也不喜欢共产党。这个可能性是有的，在理论上不是不存在的。 ”（《毛泽东文集》第 5卷，第 23页。）“全党同志须知，现在敌人已经彻底孤立了，但是敌人的孤立并不就等于我们的胜利。我们如果在政策上犯错误，还是不能取得胜利。”（《毛泽东选集》第 4卷，第 1286页。）当解放军“不久就要打出去”（《建党以来重要文献选编》第 25册，第 26页。）、“即将向蒋区进攻”（习仲勋给贺龙并报中共中央的电报，1948年 1月 2日。），“在中国革命战争走农村包围城市的道路上，已发展到了最后夺取大城市的新时期”（《粟裕回忆录》，解放军出版社 2007年版，第 461页。），当千载难逢的历史机遇到来之际，如果不能彻底纠正错误倾向，任其发展蔓延，造成党在政治上新的孤立，迟滞中国人民的解放事业，这将犯下历史性错误。
产生这些错误倾向的原因，既是地方对中央的路线方针政策理解不到位，沿用在农村环境下长期形成的某些旧思维旧做法，也是未经请示报告的擅自行动。由此，毛泽东和中共中央认识到领导方式必须及时作出调整。以往只管大事的沟通方式已不适应新的形势，中央工作重心需要进一步下沉，及时了解并指导地方工作，如土改、城市、新区等，及时纠正各类错误倾向，以便“依据具体情况决定方针”（《毛泽东选集》第 4卷，第 1267—1268页。）。
综合上述考虑，1948年 1月 7日，也就是十二月会议刚刚闭幕十天，毛泽东便为中央起草并发出了题为《关于建立报告制度》的党内指示。
除继续以往临时性事务性请示报告外，指示最大的新意是要求各地党政军一把手每两个月向中央和中央主席作一次综合报告，内容侧重于政策性——汇报该地各项活动动态，各类问题、倾向及解决办法。指示这样解释设计这项制度的原因：七大以后，仍有一些同志“不认识事先或事后向中央作报告并请求指示的必要和重要性，或仅仅作了一些技术性的报告和请示”，中央“不充分明了他们重要的（不是次要的或技术性的）活动和政策的内容”，因而发生了一些难以挽救的损失，现在必须改变这种“事前不请示、事后不报告的不良习惯”；同时，革命进入新的高潮时期，各地各机关必须要和上级和中央“发生最密切的联系”。（《毛泽东选集》第 4卷，第 1264—1266页。）
值得一提的是，报告制度还有一层独特而重大的历史作用——能够促进各地党政军主要领导干部开动脑筋、思考问题。这项制度推出半年后，毛泽东谈到这一点：“此种综合报告和各个具体问题的个别报告，不但不相冲突，而且必须有此种报告，并要有多次此种报告之后，才能使我们看得出一个大战略区的全貌。对于写作此种报告的同志亦有一种好处，就是他必须在写作时既要联系又要超脱各项具体问题、各项事务工作，在全局上，在共同性上，好好思索一会。而这种思索则是一个领导同志所不可缺少的，缺少了此种思索，领导工作就会失败。”（《毛泽东年谱（1893—1949）》（修订本）下卷，第 337—338页。）
3月 25日，毛泽东又为中央起草并下发《关于建立报告制度的补充指示》。这是毛泽东对党的政策与策略加强研究的需要。因为他这时已经提出纠正错误倾向不能停留在批评警告上，而要“从领导方针和领导方法两方面认真地进行检查”（《毛泽东选集》第 4卷，第 1285页。），把工作再向前推进一步，让“党的政策和策略全部走上正轨”（《毛泽东选集》第 4卷，第 1298页。）。于是给刚刚建立起来的报告制度提出新的要求。3月 14日，毛泽东在转发邓小平寅齐电（邓小平对进入大别山后发生的“左”的错误问题的分析报告，1948年 3月 8日。参见《邓小平年谱（1904—1974）》（中），第 722—723页。）时指出：“没有全般的策略观点与政策观点，中国革命是永远不能胜利的。”我们要求你们做综合报告，“就是要求你们将这种策略与政策的规定、策略与政策在实行后的结果及根据这种结果而作出的你们的自我检讨（这些就是你们日常工作的主要工作）向我们作报告。”（《毛泽东年谱（1893—1949）》（修订本）下卷，第 295—296页。）这正是出台补充指示的初衷。
指示强调“除已规定的报告制度务须严格遵守外”，还要执行另外三项制度：（一）你们对于下级发出的一切有关政策及策略性质的指示及答复，不论是属于何项问题（军事，土改，财政，经济，整党，政权，外交，工青妇运，宣传，组织，文教，城工，肃反，打人杀人及对待中间人士等），不论是用电报发出的或用书面发出的，均须同时发给中央一份。（二）下级向你们所作政策及策略性的报告，其内容重要者，亦须同时告知我们，文长者摘要电告或函告。（三）每一个中央委员、中央候补委员均有单独向中央或中央主席随时反映情况及陈述意见的义务及权利。（参见《建党以来重要文献选编》第 25册，第 240页。）这份指示进一步拓展了报告制度的深度和广度，对其作出重要补充。
报告制度的建立是中共中央在纠正党内错误倾向、提高党内政策水平背景下的一项重大制度创新，顺应了新的形势特点对党提出的迫切要求，为全党上下加强联系沟通、及时纠正各类错误倾向、积极应对新问题新挑战、制定出符合客观实际的政策策略，奠定了关键的制度基础。新中国成立后，毛泽东在他的选集中谈到：“这个问题在这时之所以特别重要，是因为革命形势已经有了极大的进展，许多解放区已经连成一片，许多城市已经解放或者即将解放，人民解放军和人民解放战争的正规性程度大为提高，全国胜利已经在望。这种情况，要求党迅速克服存在于党内和军队内的任何无纪律无政府状态，把一切必须和可能集中的权力集中于中央。建立严格的报告制度，就是党为此目的而采取的一个重要步骤。”（这段话出自人民出版社 1960年出版的《毛泽东选集》第 4卷《关于建立报告制度》一文题注。）
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