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二、中央提出解决边界问题的简要经过
周恩来曾经说过：“我们的对外关系中，有切身利害的是两个问题：一个是华侨问题，一个是边界问题。我们同周边国家都有边界纠葛，解决好这个问题是十分重要的。”（1995年8月8日，我国原驻缅甸和印尼大使、外交部条约法律司司长姚仲明接受笔者采访时的谈话记录。）由于边界问题既十分重要，又十分复杂，所以，新中国成立后，中央并没有马上把这个问题提上重要议事日程，而是采取了十分慎重的态度。提出解决边界问题经历了一个过程。
建国之初，中央对解决边界问题采取了两条方针（参见《中共中央关于中缅边界问题的指示》，1956年10月31日。）：一是“暂维现状”，二是积极准备。前一条方针具体来说就是对我国旧政府同外国签订的有关边界问题的各种条约和协定，“既不承认，也不否认”，对边界维持现状。这条方针是“一种权宜措施”，但又十分必要。采取这条方针主要有两个原因：一是腾不出手。当时中央要集中精力处理国内外的许多重大而迫切的问题。比如新中国
刚刚成立，要组建新政府，要与各国建立新的外交关系，打开外交新局面；还要领导抗美援朝战争，恢复国民经济，等等。而解决边界问题虽然十分重要，但还不是十分急迫，邻国也没有立刻提出这个要求。二是条件不成熟。边界问题十分复杂，涉及处理与社会主义国家的关系等敏感问题。解决这一问题需要作充分准备，比如，要对边界情况进行全面调查，做到心中有数；要对国际上处理这些问题的惯例和一般原则进行了解，避免出现法理上的纠纷，造成被动。后一条方针就是要求有关部门抓紧时间研究问题，积极做好解决边界问题的准备。正如周恩来所指出的：“建国初期，我们忙于处理国内外重大问题，同时由于对全国边疆问题还没有很好研究，因此不可能就着手把这样复杂的涉及国际关系的问题提到日程上来解决。”但是，“‘拖’终非长久之计，或者对方要提出来，或者我们会遇到一些实际问题，需要我们加以解决。因此，我们总是要准备解决” （周恩来在全国人大一届四次会议上的报告摘要，1957年7月9日。）。后来事情的发展证明，中央这样考虑问题是富有远见的。由于事前做了大量准备工作，到20世纪50年代中期，当边界问题突出地摆到面前时，我国牢牢把握了主动权，避免了被动局面的出现。
中央把解决边界问题提到重要议事日程是在1956年前后。这个时候酝酿解决边界问题，主要是形势发展的需要。这一过程大体分为三个阶段：
（一）1954年：中央开始酝酿解决边界问题，但认为还需要一些时间。
1954年日内瓦会议结束后，为了打破以美国为首的西方国家对我国的封锁禁运，我国在外交上采取了“走出去”的方针，积极发展同亚非国家的关系。党和国家领导人在同印度、缅甸等国家互访的过程中了解到，尽管我们同印度、缅甸共同倡导和平共处五项原则，并且把这些原则写进双边联合声明中，消除了一些国家的疑虑，但有的东南亚国家对我国仍然心存疑虑。对此，在同毛泽东的谈话中，尼赫鲁提到三条原因：中国不但大，而且强，或者可能变强；中国在海外有许多华侨（新加坡80%至90%都是华侨）；这些国家害怕国际共产主义运动通过本地的共产党来活动。此外还有一条重要原因，就是中国和许多国家的边界存在着悬而未决的问题。
缅甸是最早提出这个问题的。1954年夏，周恩来第一次访问缅甸时，时任缅甸总理的吴努就提出：希望早日解决边界问题。在以后的双方互访中，缅甸又多次提出这个问题。周恩来后来说：“中国是一个社会主义大国，尽管我们今天还很穷，经济文化还很落后，可是比起缅甸来，我们不仅是大，而且比它强。”“有我们这个大国在它身边，当然觉得担心，有疑虑。和平共处五项原则的联合声明解除了它的疑虑。但这只是个声明，我们还必须在实际行动中证明我们是遵守和平共处五项原则的，具体的话就表现在边界问题上。”（周恩来在全国人大一届四次会议上的报告摘要，1957年7月9日。）对可能出现的这些问题，中央是早有估计的，毛泽东在接见外宾时曾多次谈到：要想各种办法来解决相互之间的一些问题。他说：“也许有些问题现在还不能解决，例如边界问题，不过将来是要解决的，可以留到以后解决。总之要使双方的利益不受损害。”（《毛泽东外交文选》，中央文献出版社、世界知识出版社1994年版，第182—183页。）周恩来也曾对中国驻缅甸大使姚仲明说：“要清醒地估计到，两国发表和平共处五项原则的声明后，如何先急后缓地解决一些两国关系中的实际问题，像边界问题等势将提上日程。”（1995年8月8日，姚仲明接受笔者采访时的谈话记录。）缅方提出这个问题时，由于我们尚不了解边界情况，没有立即提出恰当的解决方案。我们与缅方约定“在适当时机内，通过正常的外交途径，解决此项问题”（《中缅两国总理会谈公报》，《人民日报》1954年12月13日。）。
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