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制度的決定性因素，以及經濟形勢的變化，使得財政，特別是中央財政，在20世紀80年代末90年初陷入嚴峻危機中。
那時，財政收入佔GDP、中央財政收入佔全部財政收入這兩個比重連年下降。前者從1984年的23％下降到1992年的13％，后者從1984年的41％下降到1992年的28％。與此同時，財政開支卻大幅增長，財政資金不到位的情況屢屢出現。
中央財政成為名副其實的“要錢”財政。全國加上計劃單列市三十幾個地區中隻有十幾個按承包是給中央交錢的，其他都是向中央要錢的。當時中央財政預算司經常做的一個工作就是催促這十幾個地方把錢從地方金庫劃轉到中央金庫來。財政功能的弱化，使得中央政府對宏觀經濟的調控能力進一步放鬆。正是這場財政危機，加上蘇聯解體給中國的警示，促使中央下決心要進行財稅體制改革。
史鑒：實踐証明，企業與國家、地方與中央的承包制之路是行不通的，所帶來的后果是使中央財政陷入困境。那麼是什麼樣的政治背景為1994年財稅改革提供了條件？
許善達：恰逢其時，鄧小平在1992年初視察武昌、深圳、珠海、上海等地並發表談話，改革開放的春風再次強勁吹起。黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標后，各項改革按照社會主義市場經濟的要求迅速提上日程。在財稅體制改革方面，中央研究決定進行稅制改革和分稅制改革。當時部署的改革重點還有國企改革、匯率改革、外貿改革等，但財稅體制的改革無疑是焦點。從改革開放初算起，經過十余年的探索，將要進行的財稅體制改革，已不再是舊體制的延續，而是要求在總結以前改革經驗教訓的基礎上形成一個新的體制。
1993年，中央決定進行財稅改革。我記得非常清楚，8月1日到北戴河開會，參加會議的有財政部的、體改委的，我作為稅務局工作人員參加會議。事實上，1994年財稅改革的核心，針對的就是已經暴露出種種問題的承包制。但為減少改革的爭議和阻力，凝聚共識，時任國務院副總理的朱镕基同志多次同參與改革的同志說，不允許你們寫任何文章針對承包制，你們不要掀起一個意識形態爭論，咱們就是按照廢除承包制這個思路去研究方案去推進改革，但不能打筆墨官司。要從實際問題出發，說政府收入太少了，中央財政收入太少了，不符合市場經濟機制，從這個角度宣傳改革的必要性。雖然提出不爭論承包制，但在設計財稅制度改革方案時已經下決心要把承包制廢除。這是當時一個重要轉折。
學術界和財稅部門從20世紀80年代起一直在研究怎麼把稅制搞好，怎麼把中央和地方的關系搞好。那時，無論是財政部、稅務局，還是大學、學會、研究所，經常召開財稅制度改革研討會。這些研究為20世紀90年代的改革進行了理論上的必要儲備。可以說，1994年財稅改革時，財稅部門拿出的是一個經過多年理論研究和實踐探索形成的改革方案。在方案裡，我們通過增值稅制度，徹底廢除了國家和企業之間的承包制。這主要得益於三個關鍵點：
一是設計增值稅發票制度。國外有兩種增值稅扣除辦法，一種是查賬扣除，一種是發票計算扣除。我們選擇了按發票計算扣除。採用這個辦法，除非你生產的產品隻賣給最終消費者，那實不實行增值稅無所謂，因為處在最終環節消費的消費者不需要再扣稅。否則，隻要你的企業生產中間產品，而購買你這個產品的企業實行增值稅的話，一定會要求你也實行增值稅。因為如果你不實行增值稅，開不出增值稅發票，買者就不能在增值后再次賣出商品時扣稅，這樣他就會去買能出具增值稅發票的企業的產品。像首鋼這樣作為承包制代表的企業，面臨同樣的問題，即實行增值稅才能保住市場，不實行增值稅就保不住市場。因此他們表示堅決擁護稅制改革，要實行增值稅。採用發票扣稅的制度，就把企業承包制給廢了，無論是誰都得按發票計算交稅、扣稅。這是我們搞稅收業務的同志，按廢除承包制設計出來的，這個是核心。
二是推行分稅制改革。分稅制的主要內容是在中央與地方之間合理劃分財權和事權。
其中，中央與地方政府間的收入按稅種進行劃分。為改變中央財政失控的局面，決定將全部稅收中比重大的增值稅按“七五二五”
比例進行分配。當時很多地方與中央討價還價，提出的都是要降低中央在該省的分成比例。镕基同志指出，如果不同的省都各定一個不同的比例，那和承包就沒有分別了，我也就天天和省委書記談判吧，因此必須堅持全國統一比例，省裡的困難可以通過轉移支付解決。按照這樣的設計原則推行分稅制，不隨便開口子，事實上就打破了包稅上交中央的局面。以上這兩條把國家與企業、中央與地方的承包制給廢除了。
三是組建國家和地方兩個稅務機構。1993年4月，國家稅務局更名為國家稅務總局，並升格為國務院直屬機構。其后，國務院發出組建中央和地方兩個稅務機構的通知，規定國家稅務局系統實行國家稅務總局垂直管理的領導體制，省級地方稅務局實行地方人民政府和國家稅務總局雙重領導、以地方政府領導為主的管理體制，並劃分了兩個稅務機構的征收范圍。
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