茅永怀 曹骅 茅沄沄
二、建立政权，发展武装，打造稳定巩固的抗日根据地
一切军事斗争的目的在于政治，政权则是政治的集中表现形式。早在1939年5月，毛泽东、党中央即指示山东“在政权问题上，应认识无论八路军部队或地方游击队，如无政权则决不能发展巩固与建立根据地，因此已得的政权决不应放弃，并还应努力争取新的县区政权”。11月，又进一步明确要求“必须进一步依靠群众，必须深入群众工作”，才能“争取继续抗日，争取民主政治”，“否则是不可能的”。因此“认真的研究群众生活，群众情绪，群众要求，根据上述方针，在不同的环境，不同的时间，不同的具体口号之下，一步一步的组织他们，教育他们，领导他们改良生活，发动他们的积极性”。
抗战初期，山东党组织手中既没有几支枪，也没有一个村级政权，更没有广大人民群众可以依靠，党在社会上并没有多大的影响力。山东党组织遵照党中央、毛泽东的上述指示精神，依靠群众，为了群众，发动群众，开始在县、区、乡建立抗日民主政权，并将政权逐步改造为真正代表群众利益、行使人民民主权利的政治工具。到1940年夏，正式建立了基本以一省的行政区划为主体的山东抗日根据地。至年底，八路军第115师发展到7.6万人，山东纵队发展到5.4万人；行使政府职能的山东省战时工作委员会正常运转，还成立了两个行政主任公署、10个专员公署和79个县政府，党员发展到11万多人。
为进一步发展山东抗战，毛泽东多次提出派主力部队去山东。
早在1938年2月25日他在给朱德、彭德怀的电报中就提出了“用一一五师全部向东出动……转入山东境内，在津浦东山东全境作战，并以鲁南山区为根据地”的思想。当黎玉向毛泽东要求派一个团的主力到山东时，毛泽东说：“看来还要多一些。”这年9月，在党的六届六中全会上，毛泽东又明确提出“派兵去山东”。12月，八路军第115师第685团即到达山东湖西地区。翌年3月1日，八路军第115师师部和第686团在陈光、罗荣桓率领下进入山东。在此前后，八路军其他主力部队为发展山东的抗日游击战争也相继到达山东，极大地增强了山东的抗战力量。
此后，毛泽东又多次就山东的军事工作、根据地创建、政权建设、党的建设作出指示。他在《对山东的军事工作的意见》电报中指示：“要努力扩大山东纵队，努力整训工作，以求迅速地正规化……建立正规的供给制度，胶东银行可发行纸币，兑换成其他的纸币供给鲁南及其他地区之用。在取得政权后发行流通券及收粮、收税，以便有解决军队给养的长远计划。健全政治机关的工作……明确军队的组织原则，一切最重要的干部，应当由党员充当。提高党支部及党员作用，支部……应当成为连队的坚强堡垒。”
1940年1月28日，毛泽东在给中共中央北方局、中共中央山东分局、第115师的电报中指示要“把发展武装力量作为一切工作的中心。山东分局与一一五师至少应发展武装军队（包括游击队）到十五万人枪。要建立这样大的武装力量，没有政权是不行的。因此必须以坚决与逐步的计划，极力争取山东……大部政权归入我们与进步人士的手中”。强调“集中一切力量为发展武装建立根据地而斗争乃是你们最主要最主要的任务”。并指示，对国民党军队要采取灵活政策，减少军事摩擦，努力从政治上争取中间派、孤立顽固派，但对“阻碍抗日进步势力发展并向我攻击之反动势力与顽固派，我必须坚决反击之”。
山东党组织坚决贯彻执行毛泽东的指示，加上第115师和山东纵队协同作战，很快打开局面，山东抗日根据地和人民武装迅速扩大。
在以后抗日战争的艰苦斗争和胜利反攻的岁月里，山东始终与华中南北呼应，相互支援，战略联系稳定，华中与华北及延安的通道畅通，充分发挥了“华中靠山”的作用。
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